EN EL PAÍS DE VON JUSTI

EL ESTADO CAMERAL Y DE POLICÍA

EL DESARROLLO DE LA POLICÍA EN ALEMANIA

LA ADMINISTRACIÓN CAMERAL EN PRUSIA

EL MOVIMIENTO CAMERALISTA

TODO EL PAÍS DE VON JUSTI CONVERTIDO EN ESCUELA
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LA FORMACIÓN PROFESIONAL DE LOS CAMERALISTAS

LAS CIENCIAS CAMERALES COMO CIENCIAS DEL ESTADO

TRASCENDENCIA HISTÓRICA DEL  PENSAMIENTO DE VON JUSTI

VIDA Y OBRA DE JUAN ENRIQUE VON JUSTI

Contenido

Juan Enrique Amadeo von Justi vivió bajo las condiciones propias del absolutismo ilustrado del siglo XVIII y mucho contribuyó a su configuración moderna, con el ejercicio de su pensamiento y acción. Sin embargo, su intervención benefició principalmente al desarrollo de la forma alemana del despotismo ilustrado: el Estado cameral y de policía, que prohijó las condiciones en las cuales se desarrolló un singular y notable movimiento político e intelectual conocido como el Cameralismo
 

La voz policía derivó de Politeia, que era entre los griegos la forma establecida de gobierno; a saber: democracia, aristocracia o monarquía. Latinizada como Politia, pasó a las lenguas occidentales como policía, pero adoptando un significado diferente, sobre todo a partir del Renacimiento, especialmente a finales del siglo XIV. Fue en el interior de los estados renacentistas en Italia y Francia, principalmente en el Ducado de Borgoña, donde el concepto de policía adquirió una importancia operativa inmediata, ser instrumento en las manos del príncipe, para implementar tanto sus fines políticos como los deberes de su Estado.  Del Ducado de Borgoña pasó a Alemania, para convertirse en uno de los mejores instrumentos políticos de consolidación de los principados alemanes.

 Lo anterior provocó que el cultivo de la policía tuviera dos desarrollos separados: el francés, que conservó su sentido original, y el germano, que se matizó en el seno de las Ciencias Camerales. En Francia, "la police fue adquiriendo muy rápido un significado absolutamente técnico, en el ámbito de la precoz orientación juspublicista que allí asume -a causa de las distintas (más anticipadas) condiciones constitucionales- de la actividad del Estado". Se refería, en este sentido, a "la defensa de la soberanía frente a las persistentes fuerzas excéntricas dirigidas a conservar o reconquistar los antiguos privilegios locales". Se relacionaba con la "posición de defensa y no de ataque" del soberano; "la police era entendida en principio como el conjunto de las actividades de gobierno (...) reductibles a la seguridad y la tranquilidad de los súbditos (y del príncipe)".

Alemania fue un caso diferente: "radicalmente distinto fue en cambio el papel desempeñado por la polizei en los territorios alemanes. Aquí se convirtió en el instrumento del que se sirvió el príncipe territorial para imponer su presencia y autoridad frente a las fuerzas tradicionales de la sociedad imperial: el emperador, por encima de él, y las clases territoriales, por debajo (...) una verdadera esfera soberana tanto hacia arriba como hacia abajo (...) como creándose nuevos campos de intervención y presencia política en los sectores nuevos de la vida asociada que el proceso histórico hacía cada vez más importantes y que al mismo tiempo la arcaica estructura constitucional del Sacro Imperio Romano de la nación alemana no permitía cubrir adecuadamente. El conjunto de las intervenciones y de las afirmaciones del príncipe en tales sectores  -siempre cambiantes y nuevos- constituyó en su plenitud la polizei, que por lo tanto, en lo esencial fue el principal instrumento con el cual el príncipe logró realizar su propio esquema centralizador y al mismo tiempo justificarlo históricamente".

 La policía es el centro al cual convergen las distintas gestiones del Estado, encaminadas a desarrollar nuevas atribuciones asumidas por la administración pública en el Estado absolutista.  Paralelamente, junto al desarrollo del concepto restringido de policía, como diferenciado de la justicia, guerra y hacienda, aparece una concepción laxa que la identifica con toda la actividad estatal restante.

 Así, la índole del Estado de policía se explica a partir de las nuevas relaciones que se establecen entre el propio Estado y los súbditos, particularmente dentro de los derechos de supremacía impuestos por los príncipes alemanes y el estado de cosas creado por la preponderancia de la policía misma.  El desarrollo de estas prerrogativas fue muy lento y concluyó hasta la disolución del viejo Imperio alemán, a principios del siglo XIX. Esto explica porqué, desde entonces, lo que se llama administración pública no emergió desde el Imperio alemán, sino a partir del poder inferior conocido como supremacía territorial de los príncipes.  Esto es lo que determinó, igualmente, el carácter de sus relaciones con los súbditos.  No es el Estado quien se presenta ante los súbditos, noción abstracta que aparecerá posteriormente, sino el príncipe en persona, que está investido de derechos que le son inherentes; derechos que conciernen a los asuntos de la comunidad y que marcan la posición del príncipe por encima del territorio y de los súbditos.

Estamos ante una idea distinta de Estado, que se funda en las ideologías políticas que han abrevado en el jusnaturalismo y que se propone poner los derechos y deberes principescos dentro de los fines del Estado, para proteger y aumentar el bienestar general. Los derechos del príncipe ahora se explican a partir de que sirven para el logro de este propósito, si bien es cierto que, como contraparte, los súbditos convienen en aceptar el uso de los medios necesarios para llevarlo a la práctica. Entre más y mayores son las tareas del príncipe para atender las necesidades de la comunidad, más y mayores son sus prerrogativas.

El modo de organización política alemana se basaba en el derecho natural y en una acumulación progresiva de facultades que incrementan sus poderes, a cuya cabeza estaba el jus politiae o derecho de policía. El jus politiae era el corolario  del cúmulo de prerrogativas principescas. Como el príncipe tiene el deber de procurar el orden público y el bienestar general, posee el derecho de ejercer el poder necesario para este fin; es decir, el derecho de policía.

  Alemania entera estaba organizada bajo la forma de Estado de policía, que era su acción imperante. La policía imprimía su marca al conjunto y llegó a ser la potencia sistemática que modeló a la masa humana que formaba su objeto, conduciéndola hacia un fin elevado: la fuerza y la grandeza de la cosa pública. Esta fue la época en que estaban activos doctrinarios de la policía, tales como Cristian Wolff, el "filósofo oficial del Estado" de Federico el Grande, pero sobre todo otro gran personaje: "el verdadero profeta de la nueva administración es Justi y sus Principios de Ciencia de la Policía (1756)".

Toca al príncipe, como deber inherente, la tarea inmensa de realizar el fin del Estado. Queda establecido el principio de que ningún objeto de la administración pública está excluido de su actividad inmediata,  en tanto que toca a la policía desempeñar el conjunto de actividades desplegado por el poder estatal y lograr la felicidad de los súbditos.  Esta es la síntesis de un proceso conocido, entonces, como Estado cameral (Kammerstaat) y que hoy llamamos Estado administrativo.
 

Pero también Francia y España repuntaron en este aspecto. En ambas, la policía fue desarrollada al margen de la modalidad cameral y no fue estatuída como "ciencia". En Francia fue escrito el primer gran trabajo de policía considerada como materia independiente: Tratado de la Policía de Nicolás Delamare, quien lo preparó entre 1705 y 1713, en cuatro muy gruesos y grandes volúmenes.  De él, Tomás Valeriola hizo una traducción parcial y acomodada a las instituciones españolas, cuando ya concluía el siglo XVIII y comenzaba el XIX, que llamó Idea General de Policía (1798-1805).

 También fueron traducidos al español von Justi y el Barón de Bielfeld, el segundo por dos personas diferentes: De la Torre y Mollinedo, y Valentín de Foronda. Sin embargo, los tratados españoles de policía son de una alta calidad, según lo podemos observar en Francisco Romá y Rossell, y en el propio Foronda.  Sólo a manera de información, debemos mencionar que los estudios sobre la policía se extendieron en forma tal, que incluso en la Nueva España se produjeron algunos libros sobre la materia. Dos destacan: el Discurso sobre la Policía de la Ciudad de México, de Baltazar Ladrón de Guevara, y el Tratado de Varios Ramos de Policía de Hipólito Villaroel, preparados en 1788 y 1787 respectivamente.

Aunque los tratados de policía franceses y españoles son de alta calidad, no tuvieron esa idea promocional alemana que hizo de la policía una fuerza activa que se encaminaba a nutrir el poder estatal.

El desenvolvimiento que la police tuvo en Francia, como en los principados alemanes, determinó directamente las formas peculiares que adoptó la Ciencia de la Policía en ambos países. En Francia se desarrolló independientemente entre los siglos XVI y XVIII, y fue ella el origen de la posterior Ciencia de la Administración del Estado burgués de derecho, una de las grandes contribuciones francesas a las Ciencias Sociales. En Alemania, la policey fue un proceso paralelo y asociado al desarrollo del Cameralismo y desde el siglo XVIII la Ciencia de la Policía formaba parte de las Ciencias Camerales.

 Incluso la policía fue uno de los elementos motores del nacimiento del Cameralismo, pues era la única materia preexistente a su nacimiento y la literatura de la policía ya era muy abundante, cuando las Ciencias Camerales comenzaban su desarrollo. La policía  fue estudiada por Melchor von Osse y Luis von Seckendorff, entre los precursores del Cameralismo. La policía fue también fue trabajada por otros pensadores, fundamentalmente como un conjunto de disposiciones y reglas propiamente gubernamentales que, en esencia, se aplicaban a la vida urbana. La policía no era todavía una ciencia, sino un conjunto de prácticas administrativas sistemáticas orientadas a estimular la convivencia social, asegurar al abasto de víveres, garantizar la pureza del agua y el aire, prescribir las características de las obras públicas y la vivienda privada, regular el tráfico mercantil, vigilar la salud pública y la salubridad de bebidas y alimentos, y temas similares.

Estas materias no dejaron de ser tratadas posteriormente, pero cuando la policía comenzó a ser estudiada como ciencia y ser enseñada junto con la economía y las finanzas, lo que hasta el momento eran medidas preventivas y correctivas, se convirtieron en mecanismos de promoción y desarrollo. La mayor parte de los catedráticos cameralistas consideraron a la Ciencia de la Policía como una mera disciplina cameralista; fue von Justi quien la emparentó con la  política.

 Pero, de conformidad con su evolución general y singular, la Ciencia de la Policía tendió a hacerse independiente dentro del conjunto de las Ciencias Camerales y, al mismo tiempo, fungir como su centro epistemológico. Así, a pesar de que José von Sonnenfels continuó la tradición de impartir juntas a las Ciencias Camerales, y hacerlo en una cátedra y en un solo libro, todavía hasta el tardío año de 1848, en que póstumamente se usó su libro en la Universidad de Viena, la Ciencia de la Policía se conservaba independiente.  Robert von Mohl fue el último gran cultivador de  esta antigua disciplina, cuya obra La Ciencia de la Policía (Die Policey-Wissenschaft) se publicó en Tubinga en 1832-1833, edición a la que sucedieron las de 1844-1845 y 1866.  De acuerdo con estas fechas, el cultivo de la policía todavía estaba vigente hasta 1866, más de 100 años después de que se iniciara su enseñanza en Halle y Frankfurt del Oder (1727).

La Ciencia de la Administración en Alemania ya estaba siendo cultivada por Lorenz von Stein en la segunda mitad del siglo XIX, pero todavía la policía formaba parte del temario de su voluminoso tratado cuyo título era: La Teoría de la Administración (Die Verwaltungs-Lehre).
 

La disolución del Imperio Carolingio durante el siglo X, derivó en la creación del Sacro Imperio Romano Germánico como un sistema político propiamente alemán. El Imperio cobijó, desde entonces, a la mayor parte de los pueblos de habla germana. A partir del siglo XVI, las comarcas geográficas más grandes fueron tomando la forma de principiados semiautónomos. Destacaban Sajonia, Bavaria y Brandeburgo-Prusia, a los que debe agregarse Austria, al margen del Imperio.

Pero el Imperio nunca fue una cobertura política ordenada y pacífica para los principiados a los que cobijaba. Todo lo contrario, hasta el siglo XIX todavía se disputaban la supremacía del mundo alemán, dentro de su seno, y las guerras entre hermanos era tan cruentas como las entabladas contra los extranjeros. La historia del Imperio fue la narración de su gradual disolución, en tanto que la historia de los principiados fue el relato de su liberación y lucha por la hegemonía política y territorial.

 La lucha por la supremacía posibilitó la victoria de algunos principiados y aceleró la extinción del Imperio.  Bavaria y Sajonia, geográfica y políticamente favorecidas en cierto momento, no capitalizaron la situación y la oportunidad se perdió. Austria, aunque poderosa y llena de vigor político, fue incapaz de vencer la resistencia de los suizos y unificar sus territorios en suelo alemán. Una vez fracasado en su empeño en territorio alemán, y debido a la adquisición del Reino de Hungría por herencia,  Austria viró su marcha hacia el Oriente. Quedaba Prusia, que a pesar de haber iniciado su existencia en forma precaria, fue llenando los vacíos políticos dejados por Bavaria y Sajonia, y cuando la ocasión lo requirió, derrotó militarmente a Austria para consolidar la supremacía alemana.

En el siglo VI, el Reino de los francos ocupaba el territorio de lo que hoy es Francia y buena parte de la actual Alemania. La situación no varió mucho hasta el siglo VIII, época en la cual se extendía el norte de Alemania. En el año 900, el Imperio se había dividido entre el Reino de Francia y el Sacro Imperio Romano Germánico, así como en el Reino de Burgundia. En la orilla derecha del río Oder estaba el Ducado de Polonia y al noreste se desarrollaban los gérmenes de la futura Prusia. Hacia 1200 el Sacro Imperio Romano Germánico había consolidado su posesión de Bohemia y dominaba el norte de Italia. Tal fue, en lo general, la situación hasta finalizar la Edad Media, cuando se culminó el siglo XV y  estaba por inaugurarse la modernidad renacentista.

 En 1559 ya se encontraban perfiladas las fronteras de los principiados germánicos, en especial Brandeburgo, Bavaria y Sajonia. Por su parte, Prusia siguió siendo un territorio ajeno al Imperio y tenía por capital la ciudad de Königsberg. Más al noreste, en lo que hoy se conoce como repúblicas de Lituania, Latvia y Estonia, se había formado el dominio de la Orden Teutónica.

La Paz de Westfalia remodeló el mapa imperial, a partir de 1648. Lo más significativo fue que Brandeburgo fue beneficiado bondadosamente con la adquisición de nuevos territorios, que lo acercaron más a Prusia, a los que separaba un corredor polaco cuya cabeza era Danzig. Por los tratados de Utrecht y Rasttat volvió a cambiar el mapa europeo y el Imperio se comprimió entre 1713 y 1714, aunque con la salvedad de que, a partir del siglo XVIII, Prusia y Brandeburgo se unieron para constituir un reino unificado.

Prusia nació oficialmente como principado en 1701: su príncipe, Federico II, fue coronado con el título de rey de Prusia, como Federico I, en calidad de súbdito del Imperio. Sin embargo, el origen del principado hay que buscarlo en la Marca de Brandeburgo, otro de los territorios imperiales, y que en unión al espacio geográfico prusiano producirá en su día al Reino prusiano. En 1412 el emperador nombró al conde Federico como Koadjuntor, o gobernador de la Marca. No se trató de una concesión feudal, sino de un encargo administrativo sujeto a revocación. El propio Federico recurrió a "ministeriales" igualmente revocables para administrar a Brandeburgo, según ejemplo tomado del Reino normando de Sicilia, de Federico II.

 Juan Enrique von Justi fue uno de los más notables estudiosos de la administración cameral, lo mismo que acreditado funcionario en activo. Adentrarnos al seno de tal administración, al menos brevemente, mucho nos ayudará a entenderla mejor y aquilatar adecuadamente la obra de este prócer de la administración pública.

El desarrollo administrativo alemán fue similar al de otros países de Europa, siguiendo la tradición de iniciar su despegue moderno a partir de la configuración de la organización financiera. Desde el siglo XIII la hacienda estaba bajo el Mariscal de la Corte (Hofmarschall), al lado del cual trabajaba el Camerario (Kammerer), originalmente responsable de los vestidos reales, luego tesorero del Principado de la Marca. También, como en otros reinos medievales, se desempeñaba el Canciller (Kanzler), bajo cuya autoridad trabajan los escribanos de la Cancillería (Kanzlei).

La administración cameral del medievo es heredada por la Marca, pero fue gradualmente reformada para atender nuevas actividades. Su primera fase de desarrollo ocurrió entre 1412 y 1648, desde el año de nombramiento de Federico como gobernador de Brandeburgo, a la conclusión de la Guerra de los Treinta Años, con la Paz de Westfalia. Las instituciones creadas fueron el Consejo de Estado (Staatsrat), o Consejo Secreto (Geheimer Rat), en cuyo centro gravitaba la nueva administración pública que gradualmente había surgido del Consejo de la Corte (Hofrat). Sin embargo, el Consejo de Estado fue la evolución precisa de un órgano relativamente diferenciado del Consejo de la Corte: el Consejo de la Cámara o Kammerrate, cuyos miembros eran los consejeros camerales o Kammerrat.
 Una segunda fase de desarrollo de la administración cameral se suscitó entre 1648 y 1701. Al concluir la Guerra de los Treinta Años toda Alemania estaba arruinada; Federico Guillermo -llamado el Gran Elector- emprendió la tarea de reconstruir y construir al Gobierno a la vez, aprovechando la situación para restar poder a los estamentos. Por consiguiente, las finanzas adquirieron enorme importancia en sus diferentes aspectos.  Siguiendo una tendencia similar, en Austria, Federico Guillermo Hörnick, Joaquín Jorge Becher y Guillermo Schröeder crearon la escuela del Fiscalismo, una orientación de administradores públicos activos que estaban preocupados esencialmente por los medios de incrementar los ingresos para fortalecer al Estado.

 No debemos perder de vista al Fiscalismo el cual, con frecuencia, se confunde con el Cameralismo. En realidad su pariente más próximo es el Arbitrismo español, que fue una respuesta a la deplorable situación de la economía española en el siglo XVII.  Los arbitristas se encargaron de hacerlo notar, a través de una multitud de trabajos dedicados a destacar el deprimente estado de la Real Hacienda. Pero sus observaciones se limitaron al problema de los ingresos, de modo que las extrapolaciones a otros problemas fueron circunscritos a la materia fiscal.

El patrimonio real (Domanen) creció en importancia y, gradualmente, se sustrajeron tributos a los estamentos. Durante el reinado del Gran Elector (1640-688) quedó unificada la administración pública prusiana, en torno a la administración cameral (Kammerserwaltungs), en cuyo centro aparece el Consejo de la Cámara Estatal (Staatskammerrate). Fortaleciendo esta tendencia, en 1689 nació otro organismo cameral: la Dirección de las Cámaras de los Estados (Direktion des Kammersstaats), también denominada Collegium Formatum y Cámara de la Corte (Hofkammer). Fenecía el siglo XVII cuando esta Dirección se convirtió en el Directorio General de Finanzas (General-Finanz Directorium).

La tercera y última etapa cubre el tiempo transcurrido entre 1701 y 1797. En este último año concluyó el reinado de Federico Guillermo II, en el cual se mantuvieron en su esencia las instituciones administrativas camerales. Todavía no se han impuesto los organismos burocráticos, lo que ocurre con Federico Guillermo III, dando paso a la liquidación de la vieja administración pública creada por los cameralistas.

 La corrupción, que se había adueñado de los funcionarios públicos, fue erradicada con firmeza y decisión. Federico Guillermo I hizo del funcionariado prusiano el modelo de servidor estatal que ha sido la envidia de todos los gobiernos, de ayer y hoy. Ya no sólo era la figura del rey lo que aglutinaba al Estado, sino también la administración pública. Con vigor e inteligencia, unió de nuevo lo que lo que Federico I había dividido: al propio Estado. Sus preocupaciones administrativas, en especial con relación a los funcionarios públicos, le hizo concebir la magistral idea de crear una profesión en administración pública para educarlos de manera científica. Ello aconteció en 1727, cuando estableció en las Universidades de Halle y Frankfurt del Oder a la Profesión en Economía, Policía y Cameralística.

En 1728 anuló el poder del Consejo de la Cámara, superponiendole la autoridad de una nueva institución: el Gabinete del Ministerio o Kabinettministerium, dedicado a la administración de las relaciones internacionales, en tanto que aquél otro quedó al cuidado de funciones judiciales y las relativas al culto. Sin embargo, su obra maestra fue un colegio cameral al que denominó Directorio General (General-Directorium), creado en 1722. También reformó a la administración financiera, dividida desde antes entre la Administración de la Cámara y los comisarios de guerra. Agrupó a ambas instituciones al Directorio General en el nivel central y creó la Cámara de Guerra y Dominios (Kriegs-und Domanen Kammern) para las provincias.

La administración judicial no permaneció ajena al influjo de cambios y una reforma impulsada en 1755 favoreció la profesionalización de los tribunales, por medio de un procedimiento de exámenes de ingreso. Con base en esta experiencia, un sistema similar se introdujo en la Administración Pública en 1770.
 Sucesos como los narrados, hizo expresar a Spengler que "la mayor parte de este cuerpo de empleados de antiguo cuño era su moralidad. En casi todos los demás países el servicio al Estado es un oficio como cualquier otro. En Prusia, desde los tiempos de Federico Guillermo I, el empleado forma una clase como el oficial o el juez. Su honra no es honra de oficio o de ciudadanía, sino de clase".

 El hecho de que Prusia ocupara el histórico sitio de conseguir en torno a ella la unificación alemana, no fue producto de la casualidad. Los procesos constitutivos del Estado absolutista se desarrollaron en forma tal que facilitaron los objetivos políticos y militares de sus soberanos. Comenzando en condiciones adversas, tales como el encontrarse ubicada, en su origen, al margen del Imperio, Prusia se convirtió en la primera potencia alemana. En 1640 los dominios prusianos estaban desperdigados: Brandeburgo ocupaba el centro, en el oriente estaba Prusia y en el occidente Cleveris, Mark y Ravensburgo, también desunidos entre sí. No cabe duda, una situación geopolítica nada cómoda, porque era un Principado sin uniformidad territorial. Por lo tanto, una de las finalidades supremas de los soberanos prusianos era la unificación territorial. Durante el reinado de Federico Guillermo (1640-1688), las anexiones territoriales sumaron a parte de Pomerania Occidental y toda la Pomerania Oriental, así como a Magdeburgo en el sur, lo que posibilitó que se formara en torno de Brandeburgo un macizo territorial unificado. En el Occidente se adquirió a Minden y otros pequeños espacios territoriales.

Tocó a Federico El Grande conseguir una sustancial ampliación territorial, gracias a la anexión de Prusia Occidental, que por fin unió a Prusia Oriental (la Prusia original) y a Brandeburgo, así como a Silesia. En 1815 se incorporó a Posnania, situada entre Prusia Occidental y Silesia, Sajonia, Westfalia y Renania. La política de la unidad territorial, por fin, había culminado.

El otro gran objetivo de los soberanos prusianos era el incremento demográfico. Un Estado no puede prosperar sin una población que lo facilite. A finales del gobierno de El Gran Elector (1688) la población total del Principado no llegaba al millón, de la cual 400 mil correspondía a Prusia y 270 mil a Brandeburgo, la demás, al resto de los territorios. Para 1713 la situación no era mucho mejor: el gobierno de Federico Guillermo I cubría sólo a 1.6 millones de habitantes; sin embargo, durante su reinado, Prusia alcanzó un incremento demográfico sustancial 2.25 millones de pobladores. Fue su hijo, Federico El Grande, quien realizó la mayor promoción poblacional por medio de la anexión de Silesia, merced a la cual el Reino prusiano aumentó a 4 millones de súbditos. Al final de su gobierno, Prusia ya era una potencia demográfica con sus 5.4 millones de habitantes.

 El otro Reino donde tuvo el Cameralismo un desarrollo importante, fue Austria. Su formación fue muy distinta a la de Prusia, aunque ambas tienen el común denominador de gestarse en la periferia alemana. Su momento de arranque en la Edad Media fue el territorio de Austria. En esta época se agregó al Reino, el espacio geográfico de El Tirol. En el reinado de Fernando I se anexionó a Bohemia, Moravia, parte de Eslovaquia y Croacia. En 1699 Hungría se incorporó y en 1718 lo hizo Temesvar, en tanto que Galitzia lo fue en 1772, Istria y Dalmacia en 1797, Trento y Salzburgo en 1803 y 1805. Como se puede observar, la formación estatal austriaca es similar a la prusiana, es decir, por agregación de principiados, pero con la impronta de ser frontera natural del poderoso sultanato otomano, con el que estuvo en guerra permanente desde que ocurrió la anexión de Hungría.

La dualidad constitutiva de la vida política alemana, en la que coexistía el Imperio y los principiados, resumió el desarrollo del absolutismo en cada uno de éstos. El Cameralismo fue un movimiento paralelo a la formación de los principiados como reinos efectivamente independientes, tales como Prusia y Austria, que plasmaron en sus organizaciones estatales los propósitos del absolutismo alemán, traducidos en dos objetivos paralelos y combinados para alcanzar el bienestar del Estado y la felicidad de los súbditos.
 

La Cámara fue un lugar de trabajo muy conocido por von Justi, y fue allí donde vivió las experiencias enriquecedoras que le ayudaron a comprender mejor el sustancial papel que cumplía a favor del fortalecimiento del Estado.

La organización administrativa cameral inauguró un estilo de trabajo administrativo sin precedentes. Los soberanos, considerándola como la espina dorsal de la administración del Estado, establecieron un proyecto diametralmente distinto al de sus predecesores feudales. No aspiraban a mantener el estado de cosas, sino a transformarlo de manera radical; la administración pública fue llamada a realizar faenas que hasta entonces le eran desconocidas. Los fines que se propuso alcanzar se resumen en un propósito: el progreso integral del Estado. La consecución de esta finalidad suprema supuso un proceso constructivo, un movimiento edificador que creara las condiciones materiales adecuadas. Ese movimiento fue el Cameralismo.

 En su origen, elementalmente considerada, "era la rutina de las oficinas en las cuales los empleados de los gobiernos, principalmente de los departamentos fiscales, hacían su trabajo; en sentido amplio, constituyó los procedimientos gubernamentales sistematizados, cuya aplicación se efectuaba en las oficinas administrativas".  Aunque primigeniamente significó la racionalización de los procedimientos administrativos, de suyo importante para el desempeño de los nuevos cometidos hacendarios del Estado, al Cameralismo le aguardaban trabajos más trascendentales. Así, dejó de ser un mero conjunto de trámites oficinescos y se convirtió en una tecnología de gobierno, destinada a potenciar el poder del Estado.

Dentro de esta tendencia progresiva, el Cameralismo también configuró una doctrina aplicada que se encaminaba a explicar esos complejos procesos constructivos del Estado. El momento culminante y más elevado de su desarrollo, consistió en su capacidad para establecer un programa docente para la trasmisión de sus designios políticos. Por consiguiente, "el Cameralismo fue una técnica y una teoría de la administración de un tipo de Estado, que se basaba en una sociedad construida sobre propósitos igualmente peculiares (...) fue primordialmente una teoría y técnica del gobierno".25

 El proyecto de los soberanos absolutistas implicó, como secuela necesaria, el concepto de funcionario en el sentido moderno del término; es decir, un servidor público de carrera, formado académicamente para desempeñar profesionalmente los deberes del Estado. Dentro de esta perspectiva, el funcionario público típico que comenzó a egresar de las aulas fue el cameralista. Se trataba de un servidor público cuyo ámbito de competencias trascendió las antiguas materias de guerra, justicia y hacienda, para desempeñarse esencialmente en las funciones de lo interior. Sin embargo, este ramo gubernamental tan relevante para el Estado, ya no se refería a la mera salvaguardar de la tranquilidad pública, sino a un concepto de seguridad interior magnamente elevada al fomento de aquellas condiciones que posibilitaban que el Estado se hiciera formidable, a través del desarrollo de sus fuerzas interiores y la provisión de la felicidad del pueblo.

Tal como lo explicó un autor, "para los cameralistas, el problema central de la ciencia era el problema del Estado. Para ellos el objeto de toda teoría social era mostrar como puede ser asegurado el bienestar del Estado. Observaban en el bienestar del Estado la fuente de todos los demás tipos de bienestar. La clave del bienestar del Estado eran los ingresos pertinentes para satisfacer necesidades. Su teoría social general circulaba alrededor de la tarea central de ministrar al Estado esos bienes".26

 Jorge Darjes afirmó en 1756 que el cameralista es aquel que entiende de las Ciencias Camerales; más en lo particular, debe ser hábil en los siguientes asuntos: definición de las fuentes fiscales potenciales, el incremento de los ingresos y la aplicación razonable de los mismos. Pero la destreza meramente financiera no es suficiente, por lo que el cameralista debe saber como debe estar organizado el Estado para hacer trabajar productivamente a los súbditos, hacerles comprender los métodos por los cuales enriquecerse, crear las oportunidades para que apliquen sus conocimientos y enseñarles a conservar sus ingresos. Es, en este sentido, que el cameralista se debe esforzar para convertir a los súbditos en seres productivos y realizados; sólo así puede el príncipe incrementar sus propios recursos económicos. En suma, Darjes concibió al cameralista como un agente comprometido con el bienestar de la sociedad y la prosperidad del Estado.

Para Jorge Enrique Zinke, por cameralistas se debería entender a quienes poseían conocimientos fundamentales acerca de todo o alguna parte, de aquellas cosas que son necesarias y en las que ellos pueden asistir al príncipe para mantener una buena dirección del Estado.27 En su opinión, el cameralista fue un tipo de director que coadyuvó a la debida conducción del Estado, un tipo especial de funcionario comprometido con la dirección estatal.

El cameralista, pues, era un administrador público formado cabalmente en los negocios gubernamentales, pero no únicamente por la vía de la experiencia personal, sino por el aprendizaje sistemático proporcionado por las universidades.

 El Cameralismo fue también una ideología del Estado, un sistema de pensamiento encaminado a justificar los exitosos proyectos autonomistas de los principiados alemanes. En estos proyectos políticos, los príncipes se auxiliaron originalmente de consejeros; a saber, aquellos que asumieron la fiel denominación de consejeros de príncipes.28 A petición de sus señores, los consejeros redactaron memorias secretas dedicadas al análisis de la situación reinante en el Estado. El contenido de tales memorias era considerado como una arcana o misterio celosamente guardado, sólo develable a los soberanos. Como el arte de la política era entonces un privilegio reservado a los soberanos, era considerado peligroso darlo a la publicidad y hacerlo accesible a los súbditos. Tal era, precisamente, su primer consejo.

Su segundo consejo constituía, propiamente, un programa de acción. Uno de los más célebres proyectos contenido en una memoria de este tipo, que llevaba por título Testamento Político, fue preparada por Melchor von Osse, un consejero de príncipes típico que vivió durante la primera mitad del siglo XVI.  Por su carácter secreto y exclusivo para ser consultado por su señor, el Testamento quedó luego en el olvido, hasta que fue encontrado en una biblioteca pública a principios del siglo XVIII, y entonces pudo ser publicado. Otra memoria de este género, no menos célebre, es la Secreta Política de Jorge Obrecht, un consejero de príncipes cuya vida transcurrió en la segunda mitad del siglo antes mencionado. En el título está plasmada su intención reservada. Ambos consejeros proponen a sus señores algunos mecanismos para fortalecer a la economía, con la finalidad de responder adecuadamente a los desafíos presentados al Estado absolutista. En sus advertencias yace una concepción del Estado absolutista, de su naturaleza, sus poderes y objetivos; en fin, una concepción en la que se explican los motivos de los procederes estatales.

 El secreto era considerado como la herramienta principal del arte del Gobierno, primordialmente en las épocas caracterizadas por  cesaciones políticas completas o parciales. Pero principalmente constituía un recurso formidable para conservar formas singulares de un régimen, por medio de extinciones parciales de sus organizaciones y funciones. Consistía, asimismo, en un logos destinado a evitar una mutación súbita de una forma de Gobierno a otra  y, al efecto se desenvolvió la noción de arcana de la República como un conjunto de fuerzas propulsoras internas del Estado cuya esencia es operar soterradas, en contraste con otras fuerzas que se explayan en la superficie, públicamente. Esta noción fue propuesta por Arnold Clapmar, quien explicaba que la política, como otras ciencias, tiene sus secretos y como éstas hace uso del fraude, los ardides y la astucia, como parte del arsenal de capacidades de acción.29

El movimiento cameralista irrumpió con la noción de publicidad, aboliendo las nociones reservadas del ejercicio de la política. La ideología cameralista se convirtió en un componente orgánico del Estado absolutista, una expresión abstracta, pero beligerante y activa de sus prácticas políticas, que se debía externar y patentizar públicamente.
 Sin duda el gran ideólogo del Principado absolutista fue el consejero de príncipes Luis Von Seckendorff, nacido en 1626 y muerto en 1692.30 Seckendorff, uno de los últimos consejeros de príncipes y principal precursor del Cameralismo, contribuyó significativamente a la abolición de las vetustas concepciones secretistas de la política. En su época los consejos dejaron de ser secretos, fueron revelados como un arma de la publicidad literaria frente a otros soberanos y ante los súbditos. Los argumentos fueron planteados a la luz del día, porque intentaban formar y atraer una opinión favorable entre los súbditos e ilustrar positivamente a los soberanos. Este fue el motivo de su más célebre obra: el Principado Alemán, un programa de acción estatal que sirvió como prototipo a los proyectos políticos contenidos en los libros escritos por los cameralistas durante el siglo XVIII.

En el momento en que el Cameralismo dejó el seno de las oficinas y superó el carácter secreto de las proposiciones políticas, se  dio un paso trascendental porque, como ideología combativa, se ha transformado en una doctrina, en un campo de desarrollo para la erudición, la academia y la docencia. Así como en el siglo XVI el secreto era consustancial a los consejos, durante el XVII lo fue la publicidad. Todo estaba listo para que en la centuria del XVIII el Cameralismo se transmutara en las Ciencias Camerales.

 En este ambiente, el pensamiento político va a participar íntimamente en la formación del Cameralismo. Autores de la talla intelectual de Samuel Puffendorf, Cristian Wolff y Cristian Thomasius aportarán categorías de enorme importancia.31 Destacan los conceptos de bienestar y felicidad, así como la teoría de los deberes del soberano hacia los súbditos.32 Los militantes del Cameralismo, con base en estos conceptos, serán los forjadores de la teoría del Estado de bienestar. Propondrán a los soberanos la idea que el aumento del poder del Estado es posible por la via del mejoramiento de las condiciones materiales de existencia de los súbditos. El Estado no puede prosperar si los súbditos no progresan en sus niveles de vida. Los pensadores políticos introdujeron ideas que los cameralistas trataron de realizar.

 El tema del Cameralismo fue, hasta el principio de este siglo XX, un interés propiamente alemán, hasta que Albion Small lo rescató para el beneficio universal. Que mejor que terminar con sus palabras: "usando el término en el sentido en que son entendidos (...) los cameralistas no fueron primariamente economistas. Fueron esencialmente científicos de la política" (...) "mi argumento es que los alemanes no fueron estériles en este campo (...) de hecho no hubieron pensadores políticos más fecundos en los siglos XVII y XVIII, que los cameralistas alemanes".33 En este sentido, "los cameralistas fueron, sobre todo, administradores teóricos y prácticos" (...)"el Cameralismo de los libros fue una teoría y una tecnología del gobierno" (...) "fue una tecnología administrativa.34

Un hecho singular e insólito dentro de la cultura occidental, lo constituyó el desarrollo, en los principados alemanes, de una densa atmósfera impregnada por la enseñanza de la administración pública. Por doquier proliferaron centros de formación administrativa, cursos universitarios y libros de texto, igual de una oleada de catedráticos y estudiantes ávidos de cultivarse en las nuevas Ciencias Camerales. Toda Alemania era una escuela de administración pública.35 Entre los mentores, el más insigne fue von Justi, secundado por una nutrida cauda de profesores cameralistas.

 Los progresos generados por el Cameralismo dentro de los procesos administrativos, pronto requirió del concurso de procedimientos de formación profesional de los servidores públicos. La respuesta de semejante imperativo fue el ya mencionado establecimiento en 1727 de la Profesión en Economía, Policía y Cameralística, en las Universidades de Halle y Frankfurt del Oder. Esta experiencia se desarrolló a través de dos tendencias. La primera fructificó en la creación de Escuelas especiales de formación de funcionarios públicos dedicados tanto a los asuntos interiores, como al servicio exterior, aunque esto no ocurrió en los principados alemanes, sino en el Imperio Austro-Húngaro. En 1746, la emperatriz María Teresa instituyó a la Academia Teresiana -que llevaba su nombre-, dentro de la cual se diseñaron cursos de administración pública para la formación de los servidores públicos del Imperio, al mismo tiempo que se dio inicio a la preparación especializada de diplomáticos.36

 La segunda tendencia derivó en la creación de Escuelas profesionales en administración pública, para atender exclusivamente la formación de servidores públicos en los asuntos interiores del Estado. La instauración de estos novedosos estudios fue precedida por la reorganización administrativa que se realizó en Prusia en 1713, cuyo principal acento fue la formación académica previa de los futuros servidores públicos, acompañada por un intenso período de capacitación aplicada por medio de una pasantía en el servicio. El centro de la reforma consistió en el establecimiento de un procedimiento de ingreso para los meritorios (Auskultatores), una camada de jóvenes novicios que nutrirían al servicio y cuya procedencia universitaria se basó, a partir de 1727, en los mencionados estudios en Ciencias Camerales.37

Esta formación académica previa formó parte de un nuevo sistema de exámenes, que en 1723 se hizo extensivo a los abogados y los procuradores, cuyas faenas las desempeñarían en los nuevos cuerpos de la administración de justicia prusiana. Para 1737 se había generalizado este procedimiento, tanto en la administración pública, como en la administración jurisdiccional.

 La preparación de los meritorios, a pesar de su procedencia universitaria, estaba basada en la pasantía a que se les obligaba dentro de las cámaras, en las cuales se les hacía lidiar con expedientes, extractos y contabilidad agrícola, además de que eran capacitados en la redacción y glosa de documentos. Los meritorios debían someterse a un examen de permanencia dentro del primer año de su ingreso y posteriormente eran entrenados en la Cancillería, antes de incorporarse definitivamente al servicio público. El corolario de este proceso fue la creación, en 1770, de la Real Comisión de Exámenes, cuyo criterio era la preparación dentro del servicio por medio de un sistema de consejos de los funcionarios veteranos para los novatos, que culminaba con la presentación del examen. Finalmente, Federico El Grande dispuso, en ese mismo año, la fundación de un cuerpo élite de jóvenes funcionarios, una pépiniére, un semillero de aspirantes capacitados dentro del Directorio General, cuyo destino era ocupar los altos cargos de la administración pública prusiana.38

Prusia se había educado en el Cameralismo desde los días de Federico Guillermo I y así permanecería hasta mediados del siglo XIX. Tal como lo comentó Schmoller, "la Prusia anterior a 1740 parece una escuela. Los funcionarios son maestros y el rey el gran pedagogo, que continuamente con la vara en la mano, castigando, premiando o corrigiendo, visita las clases (...) la burocracia de 1740 es una ecclesia militans, un partido reformador en el Estado, que con las ideas de la ilustración y de la igualdad política, con la nueva educación cameralista luchaba contra una vieja sociedad y contra sus egoístas puntos de vista".39 No está demás comentar que, incluso Federico Guillermo I había hecho que el futuro Federico II se entrenara en las faenas administrativas prácticas, dentro de la Cancillería del reino.

A partir de que las universidades alemanas dieron cabida a la formación propiamente administrativa, el acento de los programas de enseñanza se puso por igual en los asuntos de gobierno, que en los de economía y finanzas. Así, aunque el origen universitario predominante era la abogacía, las nuevas condiciones imperantes en el servicio público hicieron que los juristas y letrados se prepararan en las nuevas disciplinas, desarrollándose una gran camada de funcionarios egresados de los cursos cameralistas.

 La formación profesional de los servidores públicos alemanes estuvo fundada en este ambiente generalizado de enseñanza de la administración pública, cuyo producto primigenio fue la integración de una notoria planta de profesores cameralistas, cuya singularidad  fue su carácter generacional. El que formaran una generación profesoral es de gran importancia, porque la coexistencia y la convivencia fueron un estímulo para trabar las relaciones sociales entre los cameralistas y, de este modo, asegurar la transmisión del conocimiento.

Tal como lo adelantamos, el movimiento cameralista sufrió una metamorfosis trascendental en 1727, cuando propulsó el desarrollo de las Ciencias Camerales como una profesión administrativa. De esta decisión importantísima, Juan Pedro Ludewig (1668-1743), entonces Pro-Rector de la Universidad de Halle, comentó que tal medida obedecía a la insuficiencia de la formación jurídica de los servidores estatales, que en adelante deberían conocer nuevas disciplinas relacionadas con la promoción del desarrollo del Estado.40

 Tres años después, en 1730, la ciudad de Rilten siguió el ejemplo prusiano y creó en su universidad la Profesión en Economía. Austria, por su parte, inició un vigoroso esfuerzo de reforma administrativa en la que se incluyó el establecimiento de la mencionada Academia Teresiana, si bien las Ciencias Camerales comenzaron a ser enseñadas hasta 1752 por Juan Enrique von Justi. La enseñanza cameralista también fue implantada en Jena y Leipzig, e incluso en la Universidad de Uppsala, en Suecia.

La enseñanza de las Ciencias Camerales tiene dos grandes generaciones de catedráticos. La primera está formada por Pedro Simón Gasser (1676-1750), Justo Cristóbal Dithmar (1677-1737), Federico Stisser (1689-1732), Juan Furstenau (1688-1756) y Joaquín Jorge Zincke (1692-1768).41 Gasser y Dithmar fueron los fundadores de la enseñanza de las Ciencias Camerales en 1727, en Halle y Frankfurt del Oder. Furstenau impartió cátedra en Rilten, Stisser en Jena y Zincke en Leipzig.

 La segunda generación incluyó a profesores cuyas actividades docentes se realizaron en Alemania, Austria y Suecia. Joaquín Jorge Darjes (1714-1791) profesó en Jena y Frankfurt del Oder, y Daniel Schreber (1709-1777) en Leipzig. Por su parte, Juan Enrique von Justi (1717-1771) y José von Sonnenfels (1733-1814), nacidos en Prusia, hicieron de sus cátedras en Viena las más importantes en la historia del pensamiento cameralista.42 La hegemonía intelectual en las Ciencias Camerales durante la segunda mitad del siglo XVIII, había pasado parcialmente a Viena, donde radicaba Sonnenfels y enseñaba Ciencia Cameral y de Policía, desde 1763, porque las actividades académicas de Justi luego continuaron desarrollándose en suelo alemán. Finalmente, Andreas Berch (1711-1774) impartió sus lecciones en la Universidad de Uppsala, Suecia, a partir de 1740.

Este encadenamiento generacional e intergeneracional aseguro una asociación académica vital, fértil y vigorosa, en el cultivo de las Ciencias Camerales. Asimismo, fue un ambiente idóneo para la formación tanto de los cameralistas de las oficinas, cual era su finalidad, como del propio profesorado. El hecho de que se tratara de catedráticos cuya mitad de su tiempo útil se destinara a la academia y la otra mitad al ejercicio de la administración pública, les exigió una preparación cameral completa. Para facilitar su comprensión sobre los complejos problemas implicados en el conocimiento y la enseñanza de las Ciencias Camerales, comenzaron una práctica académica cuyos efectos revolucionarían el desarrollo de las mismas: la elaboración de libros de texto.

El primer libro cameralista escrito, fue un texto titulado Introducción a las Ciencias Económica, Policía y Cameral, preparado por Gasser en 1729 para el uso de sus estudiantes en la Profesión en Economía, Policía y Cameralística. Y, a excepción de la Biblioteca Cameralista de Jorge Enrique Zincke y otras pocas obras más, la gran mayoría de los textos cameralistas servirán para la docencia.

   Las Ciencias Camerales estuvieron permeadas de contribuciones externas, en especial las provenientes de la Ciencia de la Policía no-cameral. Berch, que era sueco, estuvo muy influido por el Tratado de la Policía del francés Nicolás Delamare. Y, aunque a Juan Enrique von Justi sólo agrada parcialmente esta obra monumental, no dejó de consultarla para su propio consumo. Pero el caso más sorprendente es el del pensador político alemán, el Barón de Bielfeld, cuyas Instituciones Políticas fueron publicadas en Francia, originalmente en francés -y después al español-, lo que no impidió que fuera profusamente leído en su tierra natal.43

La gran limitación del Cameralismo, en su origen y desarrollo dieciochesco, fue que constituyó una corriente meramente alemana. A excepción de Suecia, las Ciencias Camerales no fueron cultivadas fuera de Alemania y Austria. Entrañan lo que Albion Small llama una especie de provincianismo. Sólo sabemos de un caso de amplia difusión: Justi, que fue traducido al francés y al castellano, tal como daremos cuenta en su lugar. Sin embargo, posteriormente la prolongada experiencia alemana dio fruto fuera del suelo germánico, a través de la Escuela profesional de administración pública, que se diseminó por todo el orbe.

 La mejor expresión de las condiciones históricas reinantes a finales del siglo XVIII, está representada por la creación de esa Escuela, cuyo primer ejemplar fue el plantel establecido en el seno de la Universidad de Tubinga. Sin embargo, la expansión de la enseñanza cameralista produjo una fuerte resistencia de las Facultades de Jurisprudencia, tanto en las universidades alemanas, como en las austriacas; pero, una vez que cuajaron en el seno de las comunidades académicas en Prusia y Austria, se instituyeron otros centros de formación cameral fuera de las universidades, tales como la Academia Cameralista en Lautern, en el Palatinado, a poca distancia del Spira, cuyos cursos se iniciaron en 1774. Sus planes de estudio comprendían un programa de formación de tres años lectivos, a partir de una cátedra introductoria sobre las Ciencias Camerales, además de una asignatura en Filosofía Moral. La Academia fue transformada posteriormente en la Universidad de Heidelberg, en la época en que operaba la Academia Cameralista en Sttutgart, que sirvió como modelo para que Georges Cuvier, entonces uno de sus escolares, diseñara su proyecto de Escuela de Administración en Francia a principios del siglo XIX.44

Esa trascendental experiencia del sabio francés fructificó en 1848, cuando fue creada la Escuela de Administración de Francia, que inspiró más de un siglo después a la hoy Escuela Nacional de Administración (ENA), matriz de la actual Escuela de Ciencia de la Administración de Spira, en Alemania.

 La alemana escuela profesional de administración pública ha trascendido, pues, las tradiciones dejadas en los siglos XVIII y XIX, y trasmitido su herencia hasta nuestros días. Además de su magnífico legado encarnado en la moderna Escuela Nacional de Administración y la Escuela de Ciencia de la Administración, la fructífera secuela cameralista colapsó las recias murallas pragmaticas británicas que ancestralmente se habían alzado como valladares de la formación académica en administración pública. Así, del mismo modo que la ENA inspiró a su similar de Spira, también sirvió de paradigma escolar del Colegio del Servicio Civil británico. Paralelamente, a pesar de la fuerte tradición anglosajona en la enseñanza de la administración pública en Brasil, la ENA también inspiró la creación de la Escuela Nacional de Administración Pública y de medio centenar de instituciones de formación profesional, de manera indirecta.

El desarrollo de la tradición cameralista a través de la ENA, ha surtido una fuerte influencia en varios países que antaño fueron dominios coloniales franceses, aunque también ha impactado en otros que no lo fueron. Indirectamente, la ENA, a través de la tradición británica, ha dejado su huella en países donde se han creado Colegios del Personal Administrativo y Colegios del Servicio Civil.

Esta fructuosa secuela ha sido la semilla de la formación profesional de servidores públicos del planeta, cuyo crédito debe ser reconocido a los cameralistas. Por esta razón, es conveniente que nos detengamos un poco en los sucesos que hicieron que las Ciencias Camerales dejaran de ser un cultivo meramente alemán, toda vez que la enseñanza de la administración pública planetaria es tributaria de la formación cameralista germánica.

 El primer testimonio que invocamos, son dos proyectos de Escuela de profesional de administración pública en Francia, en las cuales los planes de estudio plasmaban los contenidos cameralistas, representados por cursos sobre Gobierno, economía y finanzas. El primero, es el proyecto preparado en 1815 por el Conde D'Herbouville, cuyo fundamento descansaba en la conveniencia de capitalizar los vigorosos progresos de una nueva disciplina que ya era cultivada en su país: la Ciencia de la Administración.45 Tal experiencia sería aplicada, pues la Escuela estaría destinada a trasmitir a los servidores públicos franceses el arte de administrar. El plantel estaría destinado a la formación de administradores y diplomáticos, en fin, hombres de Estado, entre los que se contarían también a los diputados; y al efecto serviría la administración ya consolidada como Ciencia. Se traba de crear, en efecto, una Escuela que también ofreciera formación política.46

 Los estudios se extenderían a la capacitación en los procesos del trabajo administrativo, como aquello que el autor del proyecto denominaba "el saber y el poder del administrador". En suma: el objeto del programa de enseñanza era capacitar sobre las relaciones entre los administradores y los agentes de la autoridad, y los rangos en que se ubicaban legalmente.

Complementariamente a los estudios mencionados, se realizarían actividades prácticas tales como la consulta y manejo de la correspondencia ministerial, y la clasificación de los negocios. Se visitarían y conocerían los regímenes administrativos de los hospitales, las prisiones y las casas de caridad. Como reminiscencias de la formación humanista, destacaba el ejercicio práctico de la elocuencia parlamentaria, que D'Herbouville creía necesario por los adelantos de la democracia representativa, y más especialmente por el imperativo de que tanto el administrador, como el diplomático, fueran aptos para persuadir y convencer. Por su parte, los aspirantes a diplomáticos efectuarían estadías en las oficinas del Ministerio de Asuntos Extranjeros, para ser iniciados en las prácticas de las negociaciones y la lectura de la correspondencia antigua, y así se capacitarían para redactar y manejar la documentación diplomática y estarían en aptitud de ingresar a las cancillerías, los consulados y las embajadas. Los administradores públicos, por su parte, ingresarían en las otras oficinas públicas que culminaban en el Consejo de Estado, donde aprenderían a formar y ejecutar las leyes.

 El segundo proyecto fue preparado por Edouard Laboaye en 1843 y también estaba basado en su experiencia educativa en Alemania. Paradójicamente, aunque privilegiaba más vigorosamente la formación jurídica en el servicio público, fue tenazmente combatido por el profesorado de formación jurídica a cuyo cargo estaba la enseñanza del Derecho Administrativo en las universidades francesas. Tal fue el grado de resistencia activa de este sector docente, que ni el decidido apoyo de Ministro de Educación, Salvandy -empeñado en introducir cátedras de Ciencias Políticas y de Administración en la enseñanza universitaria- modificó la correlación de fuerzas.47

Ambos proyectos, a pesar de las generosas posibilidades que entrañaron para el desarrollo profesional del servicio público en Francia, no prosperaron. Sin embargo, entre los proyectos de D'Herbouville y Laboaye, fue preparado un prospecto de Escuela de Administración Pública cuya autoría se debe a Georges Cuvier, que, como lo adelantamos, había sido becario en Sttutgart.48 Su trabajo, elaborado en 1820, fue el patrón académico que sirvió de sustento para la creación de la Escuela de Administración, en marzo 8 de 1848. Este suceso fue prohijado por una correlación feliz, pues el trabajo intelectual así proyectado, fue llenado de impulso por la revolución que en ese mismo año instauró en Francia a la Segunda República; y sustentado por un patronazgo intectual cuyo nutriente básico lo estaba aportando Henri de Saint Simon.
 La Escuela de Administración era un centro académico alimentado por la vida democrática francesa, y esta condición singular que le daba vida fue posteriormente la causa de su muerte. El objeto del plantel era la formación de los candidatos a desempeñar los cargos públicos, cuya edad máxima debía ser de 22 años y aprobar un examen de admisión. El perfil curricular, con una alta dosis de profesionalización y sentido ético del cargo, se significó por la introducción del concepto de formación administrativa políticamente neutral, según copia del modelo germánico.

Su plan de estudios ofrecía un mapa integrado principalmente por disciplinas cameralistas, pero también se enseñaba Derecho Público, Derecho Privado, Economía, Estadística e Historia de la Administración Pública. Uno de los catedráticos, el consejero de Estado Boulatignier, comentó que el desarrollo de la Ciencia de la Administración era tan grande en la nueva Escuela, que ya no se podía ceñir al Derecho Administrativo.

Dentro de la atmósfera política, en la cual bullía una gran actividad democrática, la Escuela de Administración fue presa del juego de fuerzas encontradas. Por una lado, el parto revolucionario que le brindó la vida y el progresista sustento que le aportaba el sansimonismo, le atrajo rápidamente la animadversíon de Luis Napoleón, titular del Poder Ejecutivo de la Segunda República, cuyas inclinaciones autoritarias pesaron para la clausura del establecimiento educativo. Por el otro, el perfil apolítico de la enseñanza y el carácter neutral de la formación profesional de sus alumnos, nunca convenció a los demócratas más radicales.
 El saldo de este choque de fuerzas en pugna que constituía su entorno inmediato, fue su clausura en agosto 1º de 1849. Sólo egresaron dos generaciones; su vida brevísima fue de 12 meses efectivos. La Escuela de Administración fue en su tiempo de gran relevancia, porque representó la satisfacción a una necesidad socialmente patente, toda vez que su papel más trascendental consistió en mostrar que en un lapso de un año fue posible conciliar la ancestral formación cameralista alemana y la más reciente tradición jurídica francesa; pero esta Escuela no murió del todo, poco menos de cien años después revivió en la moderna Escuela Nacional de Administración fundada en 1946, cuyo trazo curricular está basado en la experiencia de 1848 a 1849.

 El vigoroso desarrollo de la Ciencia de la Administración francesa, rápidamente propició su exportación a la vecina España; y el impacto que produjo se dejó sentir intensamente durante la primera mitad del siglo XIX.49 Este hecho determinó que los programas de formación de servidores públicos españoles fueran trazados bajo el modelo francés y, por extensión, que los currícula contuvieran cursos cameralistas en sano equilibrio. Hay que destacar que, sin embargo, debido al retardo francés por establecer un centro de formación de servidores públicos, a pesar de los sólidos proyectos existentes, España se adelantó, y en noviembre 29 de 1842 instituyó a la Escuela Especial de Administración, donde la Ciencia de la Administración, heredera de los cursos cameralistas, se comenzó a cultivar intensamente.

Sin embargo, hemos pasado por alto los cursos cameralistas. Pero pronto nos referiremos a ellos.

La obra de von Justi representa el punto culminante de la etapa de tránsito, que comprende la transformación del Cameralismo empírico en las Ciencias Camerales.

Los profesores alemanes llamaban Ciencias Camerales (Cammeralwissenschaft) a las disciplinas que cultivaban, porque refiriéndose primigeniamente a "las teorías sobre la administración de los procedimientos de ingresos fiscales", luego, más propiamente, se convirtieron en "las ciencias del Estado en general".50 Originalmente destinadas a los problemas meramente fiscales, posteriormente se extendieron para abarcar los más trascendentales asuntos estatales.

 La versión primitiva de estas disciplinas fue sustentada por Jorge Enrique Zincke, quien discernía que una de las más importantes misiones de las Ciencias Camerales, era mostrar las formas en que los países pueden ser recta y sabiamente convertidos en fuente de ingresos y beneficios. En contraste, dentro del enfoque estatal más avanzado, Federico Stisser hablaba de las Ciencias Camerales como una parte de la más amplia Ciencia del Estado y que constituían, por lo tanto, el alma del Estado mismo; ellas servían, esencialmente, para enseñar como un soberano puede hacer prosperar a su país y su pueblo. En la misma línea,  Joaquín Jorge Darjes explayó que las Ciencias Camerales se relacionan con lo más útil y aplicable al progreso humano, en tanto que José von Sonnenfels concibió la noción de una Ciencia del Estado (Staatswissenschaft), como la ciencia del bienestar del Estado, la ciencia del Gobierno.51

Cada una de las Ciencias Camerales en lo singular tienen un objeto en sí, pero ciertamente no se conciben sino conjunto, pues se refieren al Estado como totalidad. Cuando los cameralistas estudiaban el comercio, por ejemplo, lo hacían con referencia al Estado, o más bien, con relación al auspicio del vigor y fuerza del Estado que ofrece la materia mercantil. A ellos no les interesa el crecimiento del comercio en cuanto tal, sino como un nutriente del poder del Estado. El título de una obra cameralista sintetiza magistralmente esta idea: Los Fundamentos del Poder y el Bienestar de los Estados o Exposición de Todas las Ciencias de la Policía. Su autor es Juan Enrique von Justi. Así, las Ciencias Camerales, ya se trate de la economía, la policía o la cameralística, ya la sea el comercio o las finanzas, tenían como propósito hacer prosperar al Estado y contribuir a desenvolver su poderío. Según lo explicó Justi, las Ciencias Camerales son disciplinas referidas al Estado, tienen como propósito fomentar su prosperidad e incrementar su poder. Estudian al Estado, pero desde el particular punto de vista en el cual los medios de que dispone constituyen las posibilidades potenciales o efectivas de su desarrollo.

 Las Ciencias Camerales son materias que incumben a la Cámara o núcleo de la administración pública. Von Justi lo explicó, en una magna síntesis, que tales disciplinas son Ciencias Camerales porque se refieren a la Cámara o elevado colegio que el Gobierno ha establecido, para la dirección de las acciones administrativas encaminadas a la preservación, expansión y uso de los medios de la República.
 

Sin embargo, como ha dicho Marx, el hombre desecha lo que no le sirve y conserva lo que considera como parte de su progreso futuro. Ello hizo que la antigua composición de las obras cameralistas se conservara cuando se comenzaron a preparar los tratados de Ciencia de la Administración. Pero no se trató sólo de la conservación de la forma, sino también del fondo, porque se preservó la idea de las Ciencias Camerales; a saber: que la justificación teórica de los estudios en administración pública se encuentra en la aplicación del conocimiento a la prosperidad del Estado. Así, los tratados de Ciencia de la Administración eran, a la vez, manuales de activación de los centros vitales del Estado para encaminarlo hacia su desarrollo y la expansión de sus fuerzas interiores. No es otro el espíritu de Lorenzo von Stein al escribir su célebre obra La Teoría de la Administración, con la cual, publicada a partir de 1864, puede decirse que oficialmente nace en Alemania la Ciencia de la Administración, a la cual han dejado su lugar las Ciencias Camerales.

 En el seno de esta magna obra de Stein ocurre un proceso de fusión de todo el conocimiento cameral, en el que desaparecen las antiguas divisiones entre las Ciencias Camerales, y todo ese conocimiento queda asimilado y conjugado con las contribuciones frescas que está comenzando a aportar la Ciencia de la Administración. Pero es esencialmente la Ciencia de la Policía la que colabora a la formación de la Ciencia de la Administración, cuyo sentido, espíritu y principios son recogidos en lo esencial por la nueva disciplina. Por consiguiente, como lo sostienen con acierto muchos de los cultivadores contemporáneos de nuestra disciplina, puede afirmarse que, en buena parte, entre la Ciencia de la Policía y la Ciencia de la Administración ocurrió un mero cambio, aunque ciertamente sucedieron adaptaciones pertinentes al nuevo Estado para el cual estará al servicio: el Estado burgués de derecho.

El suceso más significativo se debe acreditar a Carlos Juan Bonnin, quien es probable que consultara la versión francesa de los Principios de Ciencia de la Policía de von Justi, que fueron publicados en París en 1769. Pero, quizá por los escrúpulos propios de un republicano, no hace referencia alguna a los libros de policía.

 Bonnin sabía que el concepto original de policía se había pervertido durante el antiguo régimen, por lo que prefiere referirse a la administración en el sentido que hoy tiene y a él debemos el que la concibamos así. Bonnin afirmaba que la policía entre los antiguos significaba la forma de institución de la sociedad y tenía un sentido político. Al perder este sentido entre los europeos, en lugar de constituirse en aquella vigilancia cuyo objeto es la seguridad, tranquilidad y salubridad públicas, degeneró en inquisición, carácter distintivo de la debilidad y la tiranía, es decir, el miedo que constituye la base de sus gobiernos".

Habiendo sufrido semejante degeneración de significado, la policía no podía en Francia referirse a las actividades de un Estado de derecho, cuando se había convertido en tiránica inquisición. Eso explica porqué Bonnin prefirió el concepto de administración pública y referirse a Ciencia de la Administración. Sin embargo, también en Francia existió una conservación sustancial del significado de policía, habiéndose desechado su denominación. En este sentido, Bonnin expuso lo siguiente: definiré pues a la administración pública: es una potencia que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas.

El parentesco de la definición bonniniana de administración pública evoca, mutatis mutandis, la categoría de policía concebida por Juan Enrique von Justi, de la que recordamos que alude a las leyes y reglamentos encaminados a la consolidación y aumento del poder del Estado, a su buen uso, a dar felicidad a los súbditos. En ambas categorías se encuentra una idea similar: que la administración pública es capaz de realizar actividades que expanden las fuerzas interiores del Estado.

 En contraste al francés Bonnin, el alemán von Stein no repugnó la noción de policía, sino por lo contrario, la conservó y desenvolvió en sus trabajos. Es más, asegura que la Ciencia de la Policía fue el centro y ánima de las Ciencias Camerales, a las que, como conjunto, consideró como el antepasado directo de la Ciencia de la Administración. Afirmaba que contemporáneamente, el quehacer práctico de un conocimiento especializado en las distintas partes de la administración, hace surgir el sistema de las Ciencias Camerales, que para lograr su propósito práctico derivaron en el estudio teórico de la Ciencia de la Administración.

Las muchas  citas de von Justi en la obra de Stein, convierten a éste en uno de sus deudores más grandes, principalmente en el tránsito entre la Ciencia de la Policía y la Ciencia de la Administración.

Normalmente, un Estudio Introductorio que trata la obra de un autor, comienza hablando de la persona, refiriendo su biografía. Nosotros dejamos casi para el final la vida de Juan Enrique von Justi, atendiendo la idea central de refernos primero a la circunstancia nacional e histórica del autor, y lo que hizo, como hizo y que trascendencia produjo su obra, hacia el presente.
 

 EL HOMBRE

Con la vida y la obra de Juan Enrique Amadeo von Justi (1717-1771), el Cameralismo llegó a su nivel más elevado de desarrollo. Ni antes ni después, los estudios camerales alcanzaron la altura y calidad, que en la época en que fueron cultivados por Justi. Es con él, que en forma específica, definida, directa y clara, la Ciencia de la Policía asumió en forma plena un carácter independiente.

Traian Sofonea, un estudioso rumano del Cameralismo, considera a von Justi como el mayor cameralista. Su idea se haya confirmada unánimemente por todos los tratadistas actuales de las disciplinas camerales. La razón descansa en la calidad de su obra y en la enorme influencia de sus contribuciones para el desarrollo de la Ciencias Camerales en general.

 Quizá con exageración, Sofonea juzga que Justi es el primer escritor sistemático del Cameralismo. Otros que le antecedieron le disputarían esta primacía. Pero lo que es indisputable es su mérito al lograr distinguir plenamente entre cameralística, policía y economía, cuestión que ninguno de los pensadores anteriores había conseguido. Con ello se dio pie al desarrollo separado de las tres materias. Para llegar a realizar esta tarea, un hecho notable, no requirió mucho tiempo. En el lapso de su vida, de sólo 54 años de duración, Justi invirtió 21 de ellos para realizar su gran y voluminosa obra de literatura administrativa, política, económica y financiera.

Von Justi nació en Brucken, Alemania. Su existencia combinó la participación en campañas militares (en Bohemia y Moldavia) y los estudios universitarios, que realizó en Wittenberg, donde se graduó como abogado con la tesis titulada Fuga Militae. Radicado en Dresde, dirigió una publicación literaria, que abandonó en 1747 para dedicarse al desempeño del cargo de consejero en Sajonia, ciudad en la que no olvida los estudios y que le hacen obtener un premio por parte de la Academia Prusiana. Es en esta época cuando estudia las obras de Guillermo Leibnitz. Pero la etapa más importante de su vida ocurrió en Viena, donde comenzaron sus estudios camerales.

 En Viena, en aquel entonces la reina María Teresa (1740-1780) se esforzaba por afirmar el poder del Estado austriaco, cuidando en especial el mejoramiento administrativo y fiscal. En 1746 había establecido la Academia Teresiana, cuya finalidad consistía en la formación de los servicios públicos de lo interior y lo exterior, así como de los altos mandos militares. En un principio, Justi fue invitado a encargarse de una asignatura relativa a la cancillería, debido a su experiencia y buen gusto en la redacción de documentos oficiales.

Corría 1750, cuando nuestro autor fue invitado a exponer ante la junta de ministros una ponencia, que Justi tituló: Relaciones entre el Cultivo de las Ciencias y la Ciencia del Estado. Pero el paso decisivo dentro del Cameralismo no ocurrió sino hasta que, en este año, comenzó a impartir la cátedra de Práctica de las Ciencias Camerales, Comerciales y de la Industria Minera.

Es una paradoja el que Justi, nacido en la Alemania, aprendiera los principios del Cameralismo en Austria. Lo es también que fuera un autodidacta porque, teniendo apenas 20 años de edad, ya se había establecido la Profesión en Economía, Policía y Cameralística.

 En 1753 viajó a Gotinga, donde obtuvo el doble nombramiento de consejero en minería y profesor en la Universidad. A partir de 1757, ya radicado en Alemania, comenzó sus estudios sobre política. Pero fue hasta 1765 que alcanzó el reconocimiento más elevado en su carrera administrativa, comenzada desde su estancia en Viena, cuando fue nombrado por Federico II como Superintendente de Minería.

Sólo tres años gozó de los frutos de sus logros políticos; en 1768 fue acusado de malversación de fondos, como antes había ocurrido a Jorge Zincke. Pero, no teniendo la suerte de éste, Justi no obtuvo la absolución y murió en prisión en 1771 sin haber aceptado jamás los cargos que se le imputaban. En su libro sobre Los Héroes, Tomás Carlyle explicó que "todo gran hombre tiene precisamente que ser sincero, un verdadero hombre, porque de no ser así carecería de la condición fundamental. Ni Mirabeau, ni Napoleón, ni Burns, ni Cromwell, ni hombre alguno capaz de realizar altos hechos, dejaron de convencerse de esta esencialísima verdad, y se preocuparon, ante todo, de ella".  Yo le creo a Justi.

Justi, hombre extraordinario, tuvo una inteligencia excepcional. Como ya lo dijimos, en 21 años logró producir una gran obra, no únicamente en lo cualitativo, que es lo más importante, sino también en cantidad. Seis libros, la mayoría voluminosos, dan fe de ello.
 

LA OBRA

La producción de literatura preparada por Justi obedece a un riguroso programa académico formulado originalmente en el prefacio de su obra Economía de Estado. Las Ciencias Camerales, en su opinión, implicaban un triángulo: Ciencias Económicas y Camerales; Ciencia de la Policía; y Ciencia de las Finanzas. Sin embargo, la política fue, asimismo, un campo intensamente cultivado por Justi.

A partir de su primera obra: Economía de Estado, que apareció en Leipzig en 1755, agrega a su apellido el "von" que le daba un carácter nobilario, que ya aparece en la portada de la segunda edición de 1758, también publicada en Leipzig. Sofonea cree que el mérito principal de esta obra radica en el hecho de que ella constituye el primer intento de una exposición sistemática de las disciplinas camerales, separadas de la Ciencia de la Policía. Sofonea tiene toda la razón.

Su segundo tratado es Principios de Ciencia de la Policía, que publica en Gotinga apenas un año después (1756) que la Economía de Estado. Si tomamos en consideración que ésta suma en sus dos gruesos volúmenes más de 1,300 páginas, y que el primer volumen de los Principios tiene más de 400, resulta impresionante la capacidad de trabajo de von Justi.

 Productor incansable, estando en Copenhague, Justi saca de la imprenta en 1757 su Tratado Completo de las Manufacturas y Fábricas. Dos años después (1759) da a la luz en Frankfurt y Leipzig, a la vez, su primer libro de política: Compendio del Buen Gobierno, trabajo que suma poco más de 400 páginas y que constituye una muestra de la versatilidad de Justi. En Berlín, durante 1760, publica su segundo documento politológico: Naturaleza y Esencia de los Estados. En este mismo año aparece el primer tomo de la segunda obra monumental de Juan Enrique von Justi: Los Fundamentos del Poder y el Bienestar de los Estados o Exposición Detallada de Toda la Ciencia de la Policía. El segundo tomo se publicó al año siguiente (1761). Este enorme trabajo y segundo libro de policía de Justi es, como la Economía de Estado, de dimensiones colosales. El primer tomo cuenta con más de 700 páginas, el segundo con más de 600. También de 1760-1861 es su miscelánea de trabajos, publicada en Berlín en tres volúmenes.

El último libro de Justi, con el cual completa su propósito de lograr la enseñanza separada de la economía, la policía y las finanzas, versa precisamente sobre lo último: Sistema de Finanzas, aparecido en el año de 1766, cinco años antes de su muerte.

Aunque en la cárcel se consumieron cuatro años de la prolija vida de nuestro autor, entonces aún joven y pleno en todas sus potencias intelectuales, no cabe duda que, aunque tuvo que abandonar la pluma, con ella ya nos había legado un tesoro de valor inapreciable. Dentro del período de 21 años que cubre toda su producción escrita, Justi se dio el lujo de ocupar sólo 11 de ellos, poco más de la mitad, para elaborar sus grandes obras camerales y política, y dejárnoslas para consulta imperecedera. Este mérito de von Justi es indisputable.
 
 

LOS LIBROS DE VON JUSTI SOBRE CIENCIAS CAMERALES

Ediciones Alemanas

Staatswirtschaft oder Systematiscbe Habhandlung aller Oeconomischen und Kameralwissenscbafsten, die zur Regierang eines Landes erfordert werden [Economía de Estado o Tratado Sistemático de Todas las Ciencias Económicas y Camerales para el Gobierno de un País]. Leipzig, Berlegts Berhard Christoph Breitopf. Dos volúmenes, 1758 [1755].

Grundsätze der Policeywissenschaft [Elementos Generales de Policía]. Gottingen, im Berlang der Wittve Bandenhoet. 1782 [1756].

Der Grundris einer Guten Regierung. In Fünf Büchern verfasset, von Johann Heinrich Gottlob von Justi, Königlichem Grossbibritanischen Bergrath.[Compendio del Buen Gobierno]. Frankfurt und Leipzig, im Berlang Johann Gottlieb Garbe. 1759.

Die Natur und das Wesen der Staaten, als die Grundwissenschaft der Staatskunst, del Policey, un aller Regierungwissenschaft, desgleichen als die Quelle aller Getestze, abgehandelt von Johan Heirich Gottlob von Justi [Naturaleza y Esencia del Estado]. Berlín, Stettin und Lepzig. 1760.

 Die Grundfeste zu der Macbt und Glükseligkeit der Staaten oder Ausführliche Borstellung der Gesamten Polizeiwissenschaft [Los Fundamentos del Poder y el Bienestar de los Estados o Exposición Detallada de Toda la Ciencia de la Policía]. Königsberg und Leipzig, in Berlag feelingen Johann Heinrich Hartungs Erben. Dos volúmenes, 1760-1761.

Gesammale Politische und Finanzschriften über wichtige Gegensstände, del Kriegs-wissenschaften und das Cameral und Finanzwessen.[Miscelánea]. Copenhage-Leipzig. 1761.

Das System des Finanzwesens nach vernüstigen aus Endzweck der bürgelischen und aus der Natur aller Quellen der Einkünste des Staaten hergeleiteten Grundsätzen und Regeln aussührlich abgehandlet [Sistema de Finanzas]. Helle, 1766.
 

Traducciones en otros Idiomas

Elemens Generaux de Police. Paris, chez Rozet, Libraire. 1769. [Versión francesa de Grundsätze der Policeywissenschaft (1756)].

Justi, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Policía. Barcelona, Eulalia Piferrer. 1784. [Versión castellana de Grundsätze der Policeywissenschaft [1755], obtenida de la edición francesa de 1769].