PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Omar Guerrero

Introducción

Economía Política y Ciencia de la Administración 

Sociología y Ciencia de la Administración 

     Derecho y Administración Pública     

Como lo hemos observado, la Ciencia de la Administración es una disciplina singular que detenta su propio objeto de desarrollo científico. No siendo un campo de conocimiento pluri, multi, pan o transdisciplinario, ello no quiere decir que no guarde estrechos vínculos con otras ciencias sociales que le son afines. Aquí destacaremos las relaciones filiales que existen entre la Ciencia de la Administración y las ciencias sociales, particularmente con la Economía y la Sociología, así como un campo dilecto de las humanidades: el Derecho. Dejamos para la lección siguiente los vínculos con la Ciencia Política y las Ciencias de Policy.

En ocasiones se tiene una interpretación equívoca de la administración pública, a la que se juzga como mera rutina oficinesca prosaica o llanamente se ignora su estatuto científico, cuando sus merecimientos académicos son tan elevados como el de sus ciencias hermanas. Ciertamente, algunos profesantes de la administración pública han contribuido a producir esta equívoca concepción, pues el acento técnico y meramente práctico que le atribuyen obra en detrimento de sus fundamentos científicos.

Esta lección tiene el propósito tratar las relaciones entre la Ciencia de la Administración y las disciplinas sociales afines antes mencionadas, examinando los siguientes temas:

 1) que la Ciencia de la Administración es una disciplina social con historia y propósitos tan nobles como sus hermanas;

2) que su desarrollo histórico es paralelo al de esas disciplinas fraternas y que siempre ha mantenido una relación de colaboración con ellas;

3) que es impensable la investigación, la docencia y el ejercicio profesional de la administración pública, sin considerar esas relaciones.

La economía política tiene raíces hondas. Además de otros precursores que participaron en su gestación, comenzó a ser cultivada por Adam Smith en 1763 cuando profesaba cátedra sobre justicia, policía, ingresos y armas. En este curso, dictado en la Universidad de Glasgow, Smith trató una materia usual en aquellos tiempos: la policía. En Europa continental, tal como lo explicamos páginas atrás, la policía significaba lo que hoy entendemos -mutatis mutandis- por administración pública y así lo entendió originalmente Smith.
 

"La policía es la segunda división general de la jurisprudencia. El nombre es francés y originalmente deriva del griego Politeia, que propiamente significaba la policía del gobierno, esto es: salubridad, seguridad y economía".

Smith, Adam. Lectures on Justice, Police, Revenue and Arms. Oxford, Claremons Press. 1896. pp. 154-156.

 Pero a Adam Smith le interesaba más la economía que la policía, y las cátedras de Glasgow así lo anuncian tres años antes de la aparición de su obra magna: Investigación de la Naturaleza y Causa de la Riqueza de las Naciones, publicada en 1766.

La economía política nació en Gran Bretaña como rama del mismo tronco: la policía, que en Alemania había inspirado desde 1727 el cultivo intenso de las Ciencias Camerales, que constituían el conjunto de las Ciencias de la Administración en la época del Estado absolutista. Adam Smith redactó "un conjunto de recetas para el estadista",  lo que se corrobora por palabras del propio economista escocés, cuando argumentaba que son dos los objetos de la Economía Política que debe cultivar el estadista: proveer al pueblo de abundante subsistencia, y suministrar al Estado suficientes rentas. En Gran Bretaña, la policía quedó confinada en economía, desechándose el tratamiento de la salubridad y seguridad.

En contraste, en Europa continental la policía engendró a la Ciencia de la Administración Pública. Sin embargo, como se puede constatar en muchos textos, las materias económicas siguieron presentes en el interés de los estudiosos de la administración pública. Carlos Juan Bonnin comprendió los más diversos ramos de la economía dentro de su obra, en tanto que Lorenzo von Stein concibió en 1865 la categoría administración de la vida económica, para comprender los diferentes modos de actividad del Estado en la producción, la distribución y el consumo.
 

La Sociología es una disciplina más joven que la Economía Política, ya fue engendrada en 1803 dentro de los escritos de Henri de Saint-Simón, particularmente en sus Cartas de un Habitante de Ginebra; aunque fue en su Memoria sobre la Ciencia del Hombre, del mismo año, donde acuñó el término Fisiología Social. En 1839, su discípulo y amigo Augusto Comte, nombró a la nueva disciplina como Sociología.

La Fisiología Social había sido formulada como ciencia de la organización colectiva, como una disciplina que estudiaba la génesis y el desarrollo histórico de los sistemas sociales. En 1820, Saint-Simón produjo su obra más célebre: El Sistema Industrial, después vendrían los trabajos de Comte y la nutrida corriente de sociólogos que fluye hasta nuestros días.

Adam Smith no fue el único fundador de la Economía Política, pero si quien le dio la forma y el patrón sobre el cual se ha desarrollado. En 1615, Antonio Montcheretien había escrito su Tratado de Economía Política, acuñando el término que enunciaría a la nueva disciplina: Economía Política, pero su obra fue más bien mediocre según cuenta Joseph Schumpeter. Algo parecido ocurrió con la Sociología, pues en su gestación concurren diversos talentos: Saint-Simón, Proudhon, Marx, Tocqueville, Comte, Spencer y von Stein. También, como la Economía Política, su mayor desarrollo ocurrió en un país: Francia. Todos los pensadores mencionados, salvo Spencer, la cultivaron allí y más o menos en la misma época: durante la primera mitad del siglo XIX.
 En Francia, el terreno fue abonado por la actividad de dos fuerzas intelectuales muy poderosas. Una era la lucha contra el antropomorfismo, encabezada por los ideólogos del progreso: Turgot y Condorcet; la otra estaba representada los "socialistas utópicos", según los llamó Federico Engels, corriente en la que destacaron Fourier y Saint-Simón, quienes pusieron al descubierto la limitación de las concepciones del progreso. En esta atmósfera intelectual tuvo su origen la moderna Ciencia de la Administración, gestada a partir de la Ciencia de la Policía, pero ciertamente negando su origen.

Existe una relación estrecha entre la Sociología y la Ciencia de la Administración, tal como se puede percibir en Juan Carlos Bonnin y Lorenz von Stein, quienes estuvieron activos en París durante períodos de tiempo muy próximos. En la época en la cual Saint-Simón produjo su obra: El Sistema Industrial, Bonnin había hecho una breve y fructífera incursión, única por cierto, en el naciente campo de la Sociología. Escribió su libro Doctrina Social en 1820, se trataba de un catálogo político-constitucional relativo a la ciudadanía integrado 91 aforismos, que enuncian los derechos del hombre y el ciudadano. La obra constituye un manifiesto de la existencia autónoma de la sociedad y propone el alumbramiento de la Ciencia Social, como la denominó antes que lo hiciera Comte. Bonnin visualizó a la Ciencia Social como una disciplina aplicada que instruye al hombre y regula sus derechos, y que dividió en política y moral.

 
"De todo lo que el hombre debe a su inteligencia, la Ciencia Social es la primera por su naturaleza, su importancia y su utilidad; ella tiene una aplicación más personal a los hombres que las ciencias físicas, porque ordena la sociedad misma".

Bonnin, Juan Carlos. Doctrina Social. Madrid, Imprenta de don Antonio Martínez. 1821. p. 111.

Además de esta fugaz incursión en la Ciencia Social, Bonnin ya la había cultivado dentro del estudio de su materia preferente,  que redituó en su obra magna: Principios de la Administración Pública, preparada 12 años antes que la Doctrina Social. Los Principios aparecieron en 1808, pero su edición más completa fue la de 1812, donde elaboró categorías sociológicas muy relevantes tales como: relaciones administrativas públicas y relaciones administrativas civiles. Bonnin, con base en esas categorías, afirmaba "la Ciencia de la Administración puede ser considerada como el conocimiento de ciertas relaciones sociales".

 Lorenzo von Stein, otro prohombre de la Ciencia de la Administración del siglo XIX, fue "el primer autor que estudió a la sociedad como concepto independiente".  Aunque su contribución fue temprana, aún no es perceptible en sus estudios sobre el socialismo y el comunismo, preparados en 1842, sino en su versión ampliada de 1850. Von Stein había estado en París entre 1840 y 1842, donde trabó amistad con Luis Blanc, Considerant y Cabet, quienes le estimularon para que estudiara al socialismo, labor de la que nacieron sus obras Socialismo y Comunismo en Francia (1842) y la Constitución Municipal de Francia (1843). La primera fue muy exitosa y pronto se agotó, por lo que su autor procedió a una segunda y tercera ediciones. Esta última apareció en 1850 y, según la costumbre de Stein, consistió en una relaboración que fue rebautizada como Historia de los Movimientos Sociales en Francia; pero no fue esa la única novedad: había prolongado el libro con un estudio muy sugestivo titulado "El Concepto de Sociedad y las leyes de su Movimiento". Este trabajo podría considerarse como el acta de nacimiento formal de la Sociología.

Lorenzo von Stein declaró que en su tiempo aparecieron fenómenos que antes no tenían lugar en la vida corriente y en la ciencia. Hasta esa fecha, su estudio se había confinado al seno de la Ciencia Política, pero en adelante consistiría en un campo autónomo de la "Ciencia Social" y tomaría lugar junto a la Ciencia del Estado. Discernió de la sociedad es "una forma autónoma de la vida humana" y tiene su principio en el interés como "foco de la actividad vital de todo individuo en relación a otro individuo y, por tanto, de todo movimiento social".
 

"También el conocimiento de la vida humana ha encontrado un nuevo campo en aquellos fenómenos y le ha designado con un viejo nombre. Trátase de la Sociedad, su concepto, sus elementos, su movimiento".

Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981. pp. 10 y 40.

Sin embargo, von Stein cultivó a la Sociología de manera preliminar, y como Bonnin aplicó sus categorías al estudio de la administración pública, que fue su campo de trabajo principal.  Es una paradoja que quien contribuyó decisivamente al estatuto autónomo de la Sociología no la haya cultivado autónomamente; pero esto no resta mérito a las aportaciones sociológicas que sirvieron de base a la confección de su obra monumental: La Teoría de la Administración, publicada en diez volúmenes entre 1865 y 1868. Dentro de dicha obra tiene un amplio tratamiento la administración de la vida social, que junto con la administración de la vida económica y la administración de la vida individual, constituyen lo que Stein define como la administración interior.

 La administración de la vida social constituye un magno universo en el cual incide la actividad del Estado, pues trata de la policía social, la política social, la policía de la medicina, la asistencia pública, la administración del trabajo y el sistema de capitalización social. Esta categoría conserva la riqueza de sus concepciones sociológicas. Dentro del prólogo del libro La Teoría de la Administración, una frase resume dicha concepción: la constitución no debe considerarse como un mero ordenamiento político abstracto, sino como resultado de la "organización económica y social, que cuando se modela sobre la división de bienes materiales, hunde su historia en las posiciones recíprocas de las clases dominantes y las clases trabajadoras".  Esta concepción sirve de fundamento a la definición que brinda Von Stein de administración como la actividad del Estado de cara a la sociedad, y que la visualiza como un elemento autónomo de vida.

Curiosamente, estando tan íntimamente relacionados el derecho y la administración pública, buena parte del estudio de sus relaciones partieron conceptualmente de las diferencias que les distinguen.

 Como lo propuso un autor a finales del siglo XIX, por administración debe entenderse una "expresión opuesta a la constitución o a la ley, dado que designa la actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por oposición al orden público y jurídico general y permanente".  Esto establece porqué la constitución determina la forma de gobierno, en tanto que la administración se expresa, por ejemplo, en el nombramiento de un ministro. Puede afirmarse así, que en tanto la constitución plantea los principios de la representación nacional, la administración convoca a las elecciones. "En realidad, la ley y la administración se oponen como la voluntad general y la voluntad particular; como el orden general y la disposición especial: la ley fija los principios y los limites de la administración, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicación de la ley".

La distinción entre el derecho y la administración no solamente comprende el marco constitucionales, sino también a las faenas de aplicación que atañen al Poder Judicial: "la administración propiamente dicha, se opone también a la justicia civil, penal y administrativa; la una protege al derecho perturbado, la otra busca y realiza la utilidad".

Hoy en día el acento no se pone tanto en las diferencias entre administración y derecho, sino en los importantes vínculos que los relaciones. Esto lo hemos desarrollado en la cuarta lección, segunda parte.