En mayo de 1919 se celebraron en San Luis Potosí elecciones para el gobierno y el Congreso del estado. En ellas contendieron por la gubernatura dos candidatos: Severino Martínez y Rafael Nieto. Al ingeniero Severino Martínez se le señalaba como continuador de la política de Juan Barragán y sus críticos más extremos apuntaban que, en realidad, la candidatura de Martínez era un intento de imposición.
Rafael Nieto, que también tenía una trayectoria en el gobierno carrancista, en el que ocupó incluso la subsecretaría de Hacienda junto al titular de la dependencia Luis Cabrera, se convirtió en el candidato de una coalición de partidos (Liberal Obrero, Liberal Reformista y Reformista Independiente) a la que se sumaron revolucionarios radicales como Juan Sarabia y miembros del grupo santista, como el propio general Santos, Rafael Santos Alonso y Rafael Curiel.
La campaña electoral de 1919 se puede considerar como la primera que, después del triunfo constitucionalista, buscó encontrar en la vía político electoral la alternativa para solucionar los conflictos entre los diversos grupos que habían surgido durante la revolución armada. El 28 de mayo de 1919 el candidato Rafael Nieto celebró un mitin en la plaza principal de la capital potosina. En su discurso dejó entrever la concepción que tenía del proceso revolucionario:
el apóstol Madero sufrió una equivocación al llamar al pueblo para que se agrupase bajo su bandera solamente por ideales políticos sintetizados en la expresión redentora "sufragio efectivo, no reelección". Las masas siguieron al apóstol Madero para luchar por su mejoramiento esencialmente económico, impelido por el azote que sufrían sus carnes de dolor y miseria [...] Fue esa suprema aspiración de un pueblo que quiso dejar de ser sufrido y reclamar su parte en la riqueza nacional.
Nieto participó en esa campaña con un proyecto político que implicaba poner en práctica reformas legales que permitieran cambios sociales, aquellos que señalaba como la razón esencial de la lucha revolucionaria. A diferencia de Juan Barragán, que se convirtió en el joven militar depositario de todas las confianzas de Carranza, Nieto era un intelectual autodidacta cuya arma principal era la pluma y quien había adquirido experiencia en la administración de las finanzas públicas durante los difíciles años del periodo carrancista. Estaba más cerca de Luis Cabrera y otros pensadores que lograron influir en las decisiones reformistas de los jefes militares que habían triunfado.
En ese mitin de campaña que presidió Nieto, se presentó a mostrarle su apoyo en público el general Samuel de los Santos, quien dijo: "Desde el año de 1906, este hombre, a quien se atreven a tachar de no ser revolucionario, ayudaba a los rebeldes en Las Vacas con el dinero de su peculio [...] señores, les pido que me ayuden a salvar al pueblo del cacicazgo; si no lo salvamos por medio de nuestros votos en la lucha electoral, lo salvaremos de otra forma". Las palabras del general Santos mostraron los límites de la tolerancia que sentían hacia los procesos electorales aquéllos que, en realidad, se habían formado en el fragor de la batalla.
En torno a Nieto se agruparon las organizaciones obreras e incluso un incipiente movimiento femenil que se derivaba del Partido Liberal Obrero. Su dirigente, María Castillo, se expresaba de la siguiente manera: "y del fondo del hogar oscuro y silencioso sale la mujer a unir sus entusiasmos a la multitud [...] porque también ella figura indiscutiblemente en las legiones del porvenir, ella como alma de la raza y la patria, como germen de todas las generaciones futuras, busca el lugar que le corresponde en todo el concierto universal". Era un hecho cada vez más palpable la presencia de las mujeres en el trabajo industrial. Fábricas como las de cerillos y cigarrillos ocupaban principalmente mano de obra femenina. Otras, como las de ropa y mezclilla, que recordaba Jesús Silva Herzog: "Por ejemplo, la fábrica La Cruz de capital de españoles establecidos en la ciudad de San Luis, por el barrio del Montecillo a donde todas las mañanas llegaban de todos los rumbos de la ciudad, más de 300 obreras a prestar sus labores".
En los discursos y en la retórica de la campaña nietista se encuentran percepciones claras de cómo se estaba concibiendo esa etapa del país. Por un lado, discurría la legitimidad esencial que tenían, para acceder al poder, quienes habían participado en los orígenes del movimiento revolucionario; una legitimidad que podía trascender incluso los mismos resultados electorales; por otro, se interpretaba la caída de Madero como un sacrificio que tenía sentido si se rebasaban sus demandas puramente políticas y se satisfacían las de orden económico. El pensamiento de Rafael Nieto fue elocuente. Otra reflexión de aquellos discursos que, junto con muchos otros a lo largo y ancho del país, fueron configurando el molde de la cultura política del Estado mexicano posrevolucionario, fue el testimonio de la presencia de nuevos actores políticos y sociales.
La aparición de ese otro México soterrado, "la crisis social —afirmaba Nieto— que nos llegó por los oscuros canales subterráneos de la historia" se explicaba en los diversos movimientos revolucionarios. Este fenómeno social era visto como portador de lo nuevo, de aquello que necesariamente redundaría en una sociedad más justa. Entonces, el papel de los dirigentes era encausar esas fuerzas para construir un orden en el que el Estado y ya no el dictador o el capital tendrían una función esencial: "Todos los grupos, aun los más conservadores, convienen en qué ha sido un error de las pasadas épocas dejar la explotación y el manejo de los más vitales servicios en manos de los capitalistas individuales".
Apasionado lector de textos sociales, económicos y políticos, como su paisano y contemporáneo Jesús Silva Herzog, Nieto era sensible a los procesos de cambio que se vivían no sólo en México sino también en otros países. Sus discursos de campaña por el interior del estado traducen su interés por lo que sucedía más allá de los límites del estado potosino e incluso de las fronteras del país y aun del Continente Americano.
Por su parte, Severino Martínez criticaba fuertemente el pensamiento y las actitudes de Rafael Nieto; lo acusaba de rodearse de "una corte de mercenarios" compuesta de "periodistas, oradores y agentes" provenientes de la ciudad de México. Sumaba entre éstos al general Federico Chapoy, jefe de las operaciones militares en el estado, desplazado de la gubernatura por Carranza en beneficio de Juan Barragán.
Durante el verano de 1919, el proceso electoral polarizó las posturas de las facciones involucradas. De acuerdo con las cifras proporcionadas por el Partido Liberal Potosino, cuyo candidato era Severino Martínez, Nieto sólo alcanzaba alrededor de 13 176 votos, mientras que su causa registraba 30 489. Reconocían haber perdido en los dos distritos que correspondían a la ciudad de San Luis Potosí. Los nietistas, por su lado, acusaron sonadamente un fraude electoral: "Los atropellos que las autoridades llevaron a cabo en los distritos de la capital, fueron relativamente de poca monta, pero en cambio, en otros distritos alejados del centro, constituyeron verdaderos atentados, y en la región de la Huasteca, verdaderos crímenes". Los partidarios de Nieto hicieron una larga relación de hechos en la que se registra cómo sus candidatos fueron echados o alejados de los municipios mediante la fuerza de las armas ejercida por las autoridades locales.
Ante la negativa de los nietistas de aceptar los resultados electorales, en septiembre de 1919 surgieron dos gobiernos paralelos con sus respectivos congresos. Severino Martínez, con el apoyo del general Barragán, controló el estado y reprimió a los nietistas e incluso encarceló a varios diputados. Por su parte, Rafael Nieto, con algunos de sus partidarios, se trasladó a la ciudad de México donde buscó apoyo entre las fuerzas obregonistas.
Aunque Severino Martínez gobernó el estado por algunos meses su suerte fue determinada por acontecimientos de índole nacional. La sucesión de Venustiano Carranza en la presidencia de la república hizo evidente la pugna por el poder entre las distintas fuerzas revolucionarias triunfantes. Venustiano Carranza, al igual que lo había hecho Barragán en San Luis, nombró a su sucesor, el embajador Bonillas. El poder real estaba en manos de Álvaro Obregón, aspirante natural para el remplazo del líder constitucionalista. Los enfrentamientos militares se sucedieron y, el 23 de abril de 1920, desde Sonora Adolfo de la Huerta proclamó el Plan de Agua Prieta. En él se decía que "el actual presidente de la república, Venustiano Carranza, se había constituido jefe de un partido político; persiguiendo el triunfo de ese partido ha violado de una manera sistemática el voto popular; ha suspendido, de hecho, las garantías individuales; ha atentado varias veces contra la soberanía de los estados, y ha desvirtuado radicalmente la organización de la república".
Más definitivas, para el caso potosino, fueron las líneas del artículo segundo de dicho Plan: "Se desconoce a los funcionarios públicos cuya investidura tenga origen en las últimas elecciones de poderes locales, verificadas en los estados de Guanajuato, San Luis Potosí, Querétaro, Nuevo León y Tamaulipas". Con la muerte de Carranza triunfó del Plan de Agua Prieta y Adolfo de la Huerta ocupó provisionalmente la presidencia de la república.
El artículo 15 del Plan de Agua Prieta señalaba: "El jefe supremo del ejército liberal constitucionalista [Adolfo de la Huerta] nombrará gobernadores provisionales" en los estados mencionados. En San Luis Potosí, Adolfo de la Huerta reconoció como gobernador a Rafael Nieto.
El presidente De la Huerta aplicó de inmediato una política de reconciliación nacional. Varios rebeldes, entre los que estaban Saturnino Cedillo, Félix Díaz y Francisco Villa e incluso algunos zapatistas de Morelos llegaron a un acuerdo con las nuevas autoridades. Con el fin de asegurar una paz duradera, el gobierno promovió entre los jefes revolucionarios el establecimiento de colonias agrícolas para sus veteranos. Cedillo, al igual que Villa, las fundaron en San Luis Potosí y en Chihuahua, respectivamente.
A diferencia de Villa, que combatió en el ámbito nacional y en él fue derrotado, Saturnino Cedillo mantuvo sus acciones y fuerzas dentro de los límites regionales y dentro de los límites, también, de las alianzas nacionales coyunturales; fue así como consolidó desde sus colonias militares un poder político que pronto tendría un valor estratégico.
En diciembre de 1920, Álvaro Obregón asumió la presidencia de la república. Su gobierno se dirigió hacia la construcción de una estabilidad política que evitara las continuas asonadas militares. En San Luis Potosí, el gobierno de Rafael Nieto entendía que la estabilidad requería de profundas reformas sociales. Al mismo tiempo, contaba con el apoyo de las nuevas autoridades federales, así como con las simpatías del general Saturnino Cedillo.
El gobierno de Obregón buscó fortalecerse mediante el respeto de la autoridad de los líderes regionales pero incorporándolos, en la medida de lo posible, a la estructura institucional del poder central mediante las zonas militares. Así, Saturnino Cedillo fue nombrado jefe de operaciones militares de la zona 28, en Ciudad del Maíz, y se le otorgó el grado de general brigadier. Por su parte, el gobernador interino Ángel Silva afirmó, refiriéndose al general Cedillo, que "es importante hacer notar que las partidas que estuvieron alzadas durante mucho tiempo en el estado y que se rindieron a consecuencia del movimiento del Plan de Agua Prieta, han estado dedicadas al trabajo en las colonias agrícolas".
El periodo de gobierno de Rafael Nieto duró casi tres años, durante los cuales tuvo que ausentarse con cierta frecuencia debido a sus compromisos políticos con los grupos de la ciudad de México. Su periodo tuvo así 21 interinatos con 14 gobernantes, algunos de los cuales fueron: Ángel Silva, quien había sido su tutor en Cerritos, José Santos Alonso, Gabriel Martínez, Gonzalo N. Santos y Santiago Rincón Gallardo.
A pesar de esta condición de incertidumbre administrativa, su gobierno dejó una honda huella como precursor y promotor de reformas legislativas fundamentales para el estado potosino. Su gobierno consideraba imprescindibles las reformas laborales: "Si en el artículo 27 nos anticipamos a otros países, en el 127 no hicimos más que adoptar las conquistas ya alcanzadas por el proletariado de casi todas las naciones civilizadas". En 1921, Nieto reguló el derecho a la huelga y a las agrupaciones obreras, conforme a la Constitución de 1917. Retomó los decretos de 1914 para asalariados del campo y la ciudad, que determinaban un día de descanso obligatorio a la semana, la jornada máxima de ocho horas y las disposiciones de protección al trabajo infantil y femenil. Se integró una Junta de Conciliación y Arbitraje local, con representantes obreros y patronales por igual y un presidente designado por el gobernador. Dado el crítico estado de la industria y la economía, sobre todo en el ramo de la minería —principal fuente de ingresos del erario estatal—, Nieto también trató de promover la productividad y, consecuentemente, el empleo. Promulgó decretos importantes para el fomento a las industrias, el comercio y los empleos dependientes del sector público.
El movimiento obrero en San Luis Potosí empezó a manifestarse con gran fuerza durante el gobierno de Nieto. Las organizaciones nacionales como la CROM (Confederación Revolucionaria Obrera Mexicana) y la CGT (Confederación General de Trabajadores), vinculadas a los principales jefes revolucionarios, desataron movimientos nacionales de huelga, principalmente en los sectores ferrocarrileros y tranviarios a las que se sumaron los obreros potosinos. De alguna manera, las reformas y los dispositivos institucionales impulsados por Nieto, como la Junta de Conciliación y Arbitraje o el propio reconocimiento de los derechos de agrupación o huelga, aportaron más elementos de negociación en la solución de los conflictos.
También en 1921 el gobierno de Nieto expidió la Ley Agraria del estado. En la exposición de motivos se encuentra una descripción sorprendente de las condiciones del campo potosino:
La región occidental, con una población de más de 303 mil almas y por
kilómetro cuadrado de 8.42 habitantes, a pesar de estar en ella la capital
del estado, con sus 70 mil habitantes, tiene una extensión aproximada de
3 600 000 ha, superficie distribuida de modo más irregular y el ejemplo
más elocuentemente doloroso es la distribución de la tierra: 6 fincas con
superficie de 970 000 ha, es decir, media docena de propietarios poseedores
de más de la cuarta parte de la región; 9 fincas con superficie de 647 000
ha, o sea más de la sexta parte de la zona y 32 propiedades con 708 000
ha, que representan la quinta parte. El total de fincas mayores de 10 000
ha es de 47, abrazando una superficie de 2 326 500 ha. Total: 47 propietarios
que poseen casi las dos terceras partes de la región.
La parte central, con caracteres menos rudos que el anterior, tiene una
población de 181 000 habitantes con 11.81 habitantes por kilómetro cuadrado.
Su extensión es de 1 530 000 ha, y una sola de las propiedades tiene extensión
de más de la décima parte; otros cuatro propietarios abrazan 240 000 ha,
esto es, casi la séptima parte y, finalmente, 19 fincas abrazan 361 000
ha, o sea poco menos de la quinta parte. Dos docenas de propietarios poseedores
de más de la mitad de la zona central del estado.
En cuanto a la región oriental, con extensión de 1 083 000 ha, tiene
143 000 habitantes, o sea 13.22 por kilómetro cuadrado. Es ahí donde la
propiedad esta mas dividida; sin embargo, 7 fincas abrazan la quinta parte
de la zona.
El estado de San Luis Potosí, con sus 10.10 habitantes por kilómetro cuadrado,
y una población de 628 000 almas, tiene una superficie de 6 millones 218
000 ha, distribuida de la manera más inicua: 7 propietarios poseen más
de la sexta parte de su territorio; 15 individuos son propietarios de
otra sexta parte, y por último, más de otra sexta parte es poseída por
56 propietarios. Más de la mitad del estado es propiedad de 78 hacendados.
¿Habrá quien discuta la ingente necesidad de ley que se propone?
Paulatinamente, el régimen de Nieto inició un periodo de reconstrucción en la estructura del campo. En algunos lugares —señala Dudley Ankerson— el sistema no cambió y el trabajo en las haciendas y ranchos continuó como en tiempos del porfiriato; pero en otras hubo una transformación completa, particularmente donde las haciendas fueron abandonadas y las tierras se distribuyeron para formar colonias o ejidos o eran trabajadas temporalmente por los antiguos peones. Esto sucedió generalmente en las regiones en que se había registrado tensión social antes de 1910, perturbaciones y despoblamiento en los años de violencia. A principios de 1923 había nueve ejidos con posesión definitiva que ocupaban casi 40 mil hectáreas y 25 con posesión provisional en 115 mil hectáreas. Ante esta situación y los cambios que de ella podían derivarse, los terratenientes conscientes de la amenaza planteada por las nueva leyes agrarias, aumentaron los salarios agrícolas, mejoraron las condiciones de trabajo y firmaron acuerdos de aparcería más favorables.
La reforma agraria de Nieto buscaba terminar con los grandes desequilibrios en el campo mediante el fortalecimiento de una clase media rural basada en la pequeña propiedad. Su Ley Agraria, promulgada en julio de 1921, estableció un límite a la propiedad rural según su ubicación dentro del estado: el norte árido y el oeste, con un máximo de 4000 has; el centro, con 3000 ha y la Huasteca con 2000 ha. A los propietarios de una extensión mayor les impuso la obligación de fraccionarla en el plazo de un año, pasado el cual quedarían sujetos al fraccionamiento que llevaría a cabo el ejecutivo del estado. La ley no obligaba a las autoridades a confiscar y repartir a menos que lo solicitaran personas sin tierra.
Los terratenientes formaron agrupaciones para frenar la aplicación de la Ley Agraria de Nieto; de la misma manera, consiguieron el apoyo de gestores, incluso extranjeros, para presionar al gobierno de Obregón. Rafael Nieto, más que enfrentar radicalmente a los terratenientes, en realidad buscaba establecer un marco legal para mejorar las condiciones de los trabajadores del campo: "Es perfectamente explicable esta actitud de los terratenientes, pero ninguna razón los disculpa puesto que cuando el campesino hace su petición ejerce un derecho encaminado a procurar su bienestar económico, mientras que de parte del terrateniente que no se conduce sin el egoísmo absorbente, parece hacer caso omiso de que el trabajador es un ser que tiene su necesidad propia y el derecho a su mejoramiento".
Nieto también realizó reformas en los ayuntamientos, propuso una Ley de Referéndum y Revocación para promover una mayor participación ciudadana, y lo mismo hizo con los Códigos Penal, de Procedimientos Penales y de Procedimientos Civiles; sin embargo, algunas reformas no pudieron tener efecto por la oposición que encontraron, calificada por el propio Nieto de "apriorística, indocta, inmediata" y "retardataria". Por iniciativa suya, el Congreso modificó la Ley Electoral para conceder el derecho de voto a las mujeres mayores de edad que supieran leer y escribir; aunque tal propuesta tardó más de 20 años en ser reconocida en todo el país, se puede decir que Nieto puso uno de los primeros cimientos para llevarla a cabo.
El gobierno de Nieto tuvo algunos logros materiales: la presa de Mexquitic con apoyo del gobierno federal, la extensión de redes telefónicas en el estado, reparación de caminos, obras de irrigación y la construcción de un buen edificio para biblioteca pública, cuya conclusión se encargó a la Cámara de Comercio.
En febrero de 1921, Rafael Nieto asistió a la entrega de premios del Instituto Científico y Literario y dirigió unas palabras a los alumnos: "Las cuestiones educacionales y culturales deben estar siempre mucho más allá de las mezquindades políticas". Nieto era sensible a la urgencia de fortalecer la educación superior y evitar que quedara sometida a los vaivenes políticos o a los caprichos de los gobernadores en turno, por eso también señaló que "ya es tiempo de que este establecimiento educacional constituya una entidad moral independiente". En enero de 1923, Nieto dio a conocer el decreto por el que se establecía la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, integrada por el Instituto Científico y Literario, es decir, la Escuela Preparatoria, la Facultad de Medicina, de Jurisprudencia, de Ingeniería, Escuela Comercial y Escuela de Estudios Químicos, y también se incorporó el Hospital Civil Dr. Miguel Otero, "por lo que respecta a la parte técnica y docente", la Biblioteca Pública del Estado, el Observatorio Meteorológico y la Dirección de Educación en su ramo Normal. En dicho decreto, el artículo más significativo es el cuarto: "La Universidad de San Luis Potosí, tendrá personalidad jurídica propia y gozará de plena autonomía en su organización científica, técnica y docente, pudiendo administrar con toda libertad los fondos que le pertenecen".
Un poco antes de que Nieto dejara la gubernatura llegó a la ciudad de San Luis Potosí, para hacerse cargo de la diócesis, el hasta entonces obispo de Zacatecas, Miguel de la Mora y del Río. En enero de 1923, en unión del delegado apostólico Monseñor Filippi y de otros prelados y sacerdotes, asistió a la colocación de la primera piedra en el Cerro del Cubilete. El gobierno de Obregón expulsó del país a Filippi por violar la ley sobre culto externo y mandó castigar a los que habían participado en el acto. Estos sucesos anunciaban ya la confrontación entre el gobierno y la Iglesia que daría origen a la guerra cristera. A Rafael Nieto no le tocó vivir esta guerra. A pesar de su anticlericalismo, propio de los pensadores liberales de la revolución, a pesar de su estrecha amistad con Plutarco Elías Calles, era enemigo de las actitudes fanáticas y radicales: "Así como exhortamos a los católicos a la templanza y moderación, no nos cansaremos de predicar a las autoridades militares y civiles el más profundo respeto a las creencias. No hostilicéis sin objeto a los creyentes, no clausuréis templos innecesariamente; no toquéis los objetos del culto, no lleguéis hasta el santuario de las conciencias, el fuero interno es siempre merecedor de la mayor estima".
Nieto terminó su periodo en agosto de 1923, año en que se trasladó a Europa para cubrir diversas misiones diplomáticas. En los tres años transcurridos antes de su muerte, acaecida en Suiza el 11 de abril de 1926, Nieto publicó sus escritos en diversos periódicos europeos y mexicanos. Rafael Nieto escribió tres libros: Más allá de la patria, Ensayos económicos y políticos y Polémica laborista.
