Santa Anna no ten�a intenciones de gobernar. Su preocupaci�n era la guerra y permanecer�a en M�xico los d�as indispensables para regularizar la marcha del gobierno y estar libre para enfrentar a los americanos. El 27 de marzo pidi� facultades extraordinarias para que el gobierno, con el menor gravamen posible, se procurara hasta 20 millones de pesos. El Congreso accedi� y el gobierno public� la Ley el 28, y en virtud de las facultades extraordinarias derog� las leyes del 11 de enero y 4 de febrero.62
El problema m�s serio era qui�n gobernar�a si Santa Anna sal�a a dirigir el Ej�rcito nuevamente. Por otra parte, G�mez Far�as se rehusaba a renunciar a la vicepresidencia. Otra vez las facciones chocaron y los moderados volvieron a ganar la batalla. El Congreso suprimi� la vicepresidencia y nombr� Presidente sustituto al general Pedro Mar�a Anaya, del grupo moderado, el 2 de abril de 1847, despu�s de un fuerte debate entre las facciones. Jos� Fernando Ram�rez escribi�, despu�s de ver la acalorada lucha de las facciones, que "presenciaba la agon�a de la patria dando las �ltimas bocanadas"63.
Los moderados lograron dar un poco m�s de estabilidad al gobierno; sin embargo, como para los anteriores gobiernos, su permanencia depend�a del �xito que se tuviera en la guerra. El general Santa Anna sali� con un nuevo ej�rcito para detener el avance del general Scott. Los dos ej�rcitos se encontraron en Cerro Gordo, Veracruz, el 18 de abril. Santa Anna sufri� una derrota total. Las noticias llegaron a la capital el d�a 20. El miedo se apoder� de moderados y puros, porque no se sab�a si el general Santa Anna hab�a muerto o si hab�a ca�do en manos de los americanos.64
En este contexto, por primera y �nica vez, moderados y puros estuvieron de acuerdo. Aprobaron un decreto, de graves consecuencias para el futuro de la guerra. Por el primer art�culo facultaban al gobierno para llevar adelante la guerra; el art�culo 2 imped�a al gobierno que hiciera la paz o entrara en negociaciones con potencias extranjeras; el art�culo 4 declaraba nulo cualquier trato entre un gobierno que subvertiera el actual orden de cosas y Estados Unidos; el 5 declaraba traidor a cualquier individuo que en lo particular o con car�cter p�blico entrara en arreglos de paz con Estados Unidos; el 6 dispon�a que si el Congreso no pod�a continuar las sesiones, se instalara una comisi�n permanente con el m�s antiguo de cada diputaci�n.65
La Ley era una aberraci�n pol�tica y jur�dica. Le daba al Ejecutivo poderes extraordinarios para no hacer nada. Adem�s, la Ley iba en contra de la Constituci�n, pues era facultad exclusiva del Ejecutivo realizar convenios con las potencias extranjeras. En el fondo, parece ser que ambas facciones tem�an que el orden p�blico fuera alterado por los centralistas o por los monarquistas, y tambi�n tem�an que el general Santa Anna pudiera entrar en negociaciones con Estados Unidos, a espaldas del Congreso. Sea lo que fuere, el decreto tuvo graves consecuencias para el futuro, porque el gobierno qued� inhabilitado para entrar en negociaciones de paz con los americanos.
El �nico �xito palpable del gobierno moderado fue el de discutir y sancionar las reformas a la Constituci�n de 1824. Entre el 20 de abril y el 18 de mayo, el Congreso record� que era un Congreso Constituyente y que su raz�n de ser estaba en dotar a la Naci�n de una nueva Constituci�n. Sin embargo, graves asuntos hab�an impedido al Congreso dedicar tiempo a su redacci�n.
La idea original de formar esta nueva Constituci�n, como lo preven�a el Plan de la Ciudadela, fue poco a poco abandonada. Como la Constituci�n de 1824 hab�a sido declarada vigente, prevalec�a la idea de que fuese reformada, pero m�s adelante. El dictamen de la mayor�a de la Comisi�n de Constituci�n, del 5 de abril, iba en este sentido y lo suscrib�an Rej�n, Cardoso y Zubieta. Mariano Otero, uno de los l�deres del Partido Moderado, present� un voto particular en donde expon�a la necesidad de constituirse para enfrentar la guerra, darle plena vigencia a la Constituci�n de 1824, pero hacer las reformas necesarias que la experiencia exig�a. Las reformas que suger�a Mariano Otero fueron agrupadas en su voto particular con el nombre de Acta de Reformas. �sta se reduc�a a veinti�n art�culos que comprend�an: explicitar los derechos del ciudadano y las garant�as individuales, erigir el estado de Guerrero, elegir un diputado al Congreso por cada 50,000 habitantes, ampliar el Senado con senadores elegidos por la Suprema Corte de Justicia y la C�mara de Diputados y renovarlo cada dos a�os por terceras partes, suprimir la vicepresidencia de la Rep�blica, arreglar las elecciones y un poder electoral, con la posibilidad de las elecciones directas, amparar a los ciudadanos contra todo ataque del Ejecutivo o del Legislativo, reformar la Constituci�n en cualquier tiempo, bajo ciertas condiciones. Otero introduc�a otra idea interesante: dejar en la Constituci�n los principios generales, que deben permanecer por mucho tiempo, y crear leyes constitucionales m�s espec�ficas, que pudieran cambiar con mayor frecuencia. Con esto, la Constituci�n no estar�a cambiando continuamente.66
Mariano Otero fue muy criticado por empe�arse en sacar adelante el Acta de Reformas. Incluso sus propios amigos del Partido Moderado no ve�an ning�n caso a este proyecto. En cierta medida ten�an raz�n, porque el Acta de Reformas se discuti� en los momentos de mayor inseguridad, provocada por la derrota en Cerro Gordo y por la ambig�edad de Santa Anna sobre la toma del poder y la continuaci�n de la guerra.
El Congreso estaba por disolverse y los puros quer�an regresar a casa despu�s de la debacle de Cerro Gordo, y no les interesaba el Acta de Reformas de Mariano Otero. Jos� Fernando Ram�rez dice en su historia que s�lo fue posible la permanencia del Congreso y la discusi�n del Acta, porque Otero hizo un pacto con la diputaci�n oaxaque�a, que era numerosa y de filiaci�n pura. Seg�n esto, la diputaci�n oaxaque�a acord� permanecer en el Congreso si Otero lograba que �ste reprobara un movimiento revolucionario que se hab�a dado en Oaxaca contra los liberales.67
S�lo Ram�rez habla de este convenio; sin embargo, los hechos lo avalan: los diputados oaxaque�os permanecieron en el Congreso y votaron el Acta de Reformas y el Congreso aprob� un decreto desconociendo a las autoridades subversivas de Oaxaca.68
Pese a todos los obst�culos, Mariano Otero trabaj� de d�a y de noche y pudo ver su obra concluida. El 18 de mayo, el Congreso aprob� el Acta de Reformas, con treinta art�culos definitivos. El tiempo le dar�a la raz�n a Mariano Otero. Gracias a su obra, cuando el Ej�rcito Mexicano sucumbi� en la campa�a del Valle de M�xico, no desapareci� el gobierno y pudo reunirse uno, al menos con visos de legalidad. Tambi�n, de no existir sancionada la Constituci�n de 1824 y el Acta de Reformas, el debate sobre qui�n deber�a ejercer el Poder Ejecutivo, con tantas disposiciones que se hab�an dado desde el 4 de agosto de 1846, hubiera hecho muy incierta la formaci�n del gobierno de Quer�taro y la existencia misma del pa�s.
